（本指引于 2025年8月12日上海市律师协会业务研究指导委员会通讯表决通过，试行一年。试行期间如有任何修改建议，请点击此处反馈）

目录

第一章  总则

第二章  适用范围与条件

第三章  工作程序

第四章  审查内容

第五章  法律意见书的规范管理

第六章  附则

第一章 总则

第一条  为指导、规范律师出具国有企业非公开协议增资法律意见书业务，维护国有资产安全，防范律师执业风险，保证法律意见书规范性、有效性和完整性等整体质量，根据《中华人民共和国律师法》《律师执业管理办法》以及《中华全国律师协会律师执业行为规范》等法律、法规、规章及行为规范的规定，制定本指引。

 

第二条  本指引旨在对律师出具国有企业非公开协议增资法律意见书的执业行为提供建议和指导，并非强制性或格式性规定。

 

第三条  律师出具国有企业非公开协议增资法律意见书，是指律师事务所接受委托人就相关国有企业非公开协议增资的法律事务出具法律意见书的委托，指派律师根据委托人提供的基本事实陈述和资料，经必要的调查核实，正确适用法律进行分析和判断，向委托人或其同意的第三方出具就其国有企业非公开协议增资有关具体法律问题出具书面专业意见。

 

第四条  律师事务所及其指派的律师应当对出具国有企业非公开协议增资法律意见书的执业行为进行利益冲突审查。律师事务所若接受委托，应当与委托人签订书面委托合同，明确双方的权利义务。

 

第五条  法律意见书的出具，应当遵循独立、客观、公正的原则。律师在开展本业务指引所规范的执业行为中，应当恪守律师职业道德和执业纪律，严格依法履行职责，根据委托人提供的资料和陈述的基本事实，依据法律法规规定进行客观分析与审慎判断，使其出具的意见具有客观性、专业性、合法性。

 

第六条  律师事务所及其指派的律师应当依据现行有效的法律、法规、规章及规范性文件出具国有企业非公开协议增资法律意见书，主要依据为：

（一）《中华人民共和国企业国有资产法》；

（二）《中华人民共和国公司法》；

（三）《企业国有资产监督管理暂行条例》；

（四）《企业国有资产交易监督管理办法》；

（五）《关于企业国有资产交易流转有关事项的通知》；

律师在开展本业务指引所规范的执业行为中，应当关注出具法律意见书所依据的相关法律、法规、规章及规范性文件的制定、修改和废止情况，正确适用相关规定。律师发表法律意见所依据的与结论直接相关的主要法律、法规、规章及规范性文件应当在法律意见书中列明。

 

第七条  本指引所规范的法律意见书仅作为对国有企业采用非公开协议方式增资进行决策的参考意见，不能代替委托人的决策意见。

 

第二章 适用范围与条件

第八条  律师出具国有企业非公开协议增资法律意见书适用本指引。

第九条 本指引所称国有企业增资是指国有及国有控股企业、国有实际控制企业增加资本的行为。国有及国有控股企业、国有实际控制企业，包括：

（一）政府部门、机构、事业单位出资设立的国有独资企业（公司），以及上述单位、企业直接或间接合计持股为100%的国有全资企业；

（二）本条第（一）款所列单位、企业单独或共同出资，合计拥有产（股）权比例超过50%，且其中之一为最大股东的企业；

（三）本条第（一）、（二）款所列企业对外出资，拥有股权比例超过50%的各级子企业；

（四）政府部门、机构、事业单位、单一国有及国有控股企业直接或间接持股比例未超过50%，但为第一大股东，并且通过股东协议、公司章程、董事会决议或者其他协议安排能够对其实际支配的企业。

 

第十条  企业国有资产交易应当遵守国家法律法规和政策规定，有利于国有经济布局和结构调整优化，充分发挥市场配置资源作用，遵循等价有偿和公开公平公正的原则，在依法设立的产权交易机构中公开进行，国家法律法规关于非公开协议增资另有规定的从其规定。当开展本业务指引所规范的执业行为时，律师应当对国有企业增资是否可以采取非公开协议方式进行审查，根据《企业国有资产交易监督管理办法》《关于企业国有资产交易流转有关事项的通知》的相关规定，可以采取非公开协议增资的情形如下：

（一）经同级国资监管机构批准，以下情形可以采取非公开协议方式进行增资：

1、因国有资本布局结构调整需要，由特定的国有及国有控股企业或国有实际控制企业参与增资；

2、因国家出资企业与特定投资方建立战略合作伙伴或利益共同体需要，由该投资方参与国家出资企业或其子企业增资。

（二）经国家出资企业审议决策以下情形，可以采取非公开协议方式进行增资：

1、国家出资企业直接或指定其控股、实际控制的其他子企业参与增资；

2、企业债权转为股权；

3、企业原股东增资。

 

第十一条 主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，主要承担重大专项任务的子企业，不得因企业增资失去国有资本控股地位。国家出资企业增资中涉及该类企业时，以下情形可由国家出资企业审核批准：

（一）国家出资企业直接或指定其控股子企业参与增资的。

（二）企业原股东同比例增资的。

其他增资情形由国家出资企业报同级国有资产监督管理机构批准。

 

第三章 工作程序

第十二条 律师应当根据委托人的委托对出具国有企业非公开协议增资意见书所涉及的相关事项进行尽职调查。

 

第十三条 律师根据项目的实际情况，可以采取查阅文件、调取资料、询问（函证、访谈）相关人员、现场调查等方式相结合的方式开展必要的调查核实工作，并记录和做好书面工作底稿。出具法律意见书所依据的工作底稿等相关资料，应当独立建档。

工作底稿一般包括：

（一）资料清单；

（二）项目基本情况，包括委托人的主体资格文件、受托事项的名称、办理受托事项的起止时间、关键时间节点、阶段性成果等；

（三）出具法律意见书的工作计划；

（四）本指引第十四条所需审核的文件；

（五）与相关人员的沟通记录，对委托人提供资料的调查核查记录、往来函件、现场勘察记录、相关人员书面承诺等；

（六）律师事务所内部备忘录或第三方专业意见；

（七）其他与出具法律意见书相关的资料。

上述调查资料应当注明来源。凡涉及律师向有关当事人调查所作的记录，应当由当事人和律师本人签名，并署明形成日期。如对相关事实的调查过程中，委托人仅作口头陈述而没有提供任何事实材料的，应当在法律意见书中予以载明并对结论意见设置相应的限定条件。委托人的书面承诺需加盖委托人公章。

 

第十四条 关于国有企业非公开协议增资的法律事务，律师一般需审核下列文件：

（一）增资企业、投资方的主体资格文件、股东名册、章程、基本证照情况；

（二）增资企业和投资方（如适用）的企业的国家出资企业产权登记表（证）；

（三）与非公开协议增资有关的内部决策和决议文件，并审查章程及/或其他协议控制文件对可能影响有关决议效力的程序规定；

（四）现有股东是否放弃优先认购权的文件；

（五）增资企业的注册资本出资证明文件；

（六）增资方案，包含增资价格、方式、数量、增资时限及特别条件等；

（七）确定增资价格的依据文件；

（八）增资企业审计报告、资产评估报告及其核准或备案文件；

（九）采取非公开协议增资的必要性以及项目背景、行业及经济分析等咨询文件情况；

（十）增资协议；

（十一）国资监管机构批准文件或者相应国家出资企业审议决策文件，尚未取得上述文件的则应当予以说明；

（十二）涉及特定主管部门的合规性意见；

（十三）影响增资行为的其他必要的文件。

如上述文件因客观情况无法调查核实的，可以要求委托人对未经调查核实的重大事实或信息出具书面承诺。如发现委托人提供的资料或作出的陈述、承诺不实、有遗漏的，应当要求补正。

 

第十五条 对收集审核的资料和制作工作底稿中获得的信息，律师应当严格保守所知悉的国家秘密、当事人的商业秘密及个人隐私，以及其他尚未公开的信息和资料。但根据法律规定或监管部门要求或向政府部门报备的除外。

 

第四章 审查内容

第十六条 律师应当审查增资企业、投资方的主体资格，确保增资企业与投资方均为法律确认存续的主体，并对增资企业、投资方的主体资格以及是否属于本指引第九条所称的国有及国有控股企业、国有实际控制企业类型进行审查，判断是否符合国有企业非公开协议增资的关于主体的要求。

 

第十七条 律师应当在对审查内容有关的资料和事实进行调查核实基础上，依据法律、行政法规、部门规章、规范性文件、司法指导意见等，对国有企业非公开协议增资的法律问题事项进行分析和判断，并以书面形式出具结论性法律意见。

 

第十八条 律师应当审查关于非公开协议增资的国资监管机构批准文件或者国家出资企业决策文件，还应当审查增资企业股东会决议文件。

 

第十九条 律师应当关注拟进行的增资是否已由增资企业根据法律、规章及标的企业章程的规定履行通知义务，以及其他股东是否书面明示放弃优先认购权。

 

第二十条 律师应当根据增资价格的确认依据文件，审查采取非公开协议增资的价格不得低于经核准或备案的评估结果。增资事项经批准后，由增资企业委托具有相应资质的中介机构对增资企业进行审计和资产评估。在具备以下情形，并按照《中华人民共和国公司法》及企业章程履行决策程序后，可以依据评估报告或最近一期审计报告确定企业资本及股权比例：

（一）增资企业原股东同比例增资的；

（二）履行出资人职责的机构对国家出资企业增资的；

（三）国有控股或国有实际控制企业对其独资子企业增资的；

（四）增资企业和投资方均为国有独资或国有全资企业的。

 

第二十一条 律师应当审查各交易主体是否按照章程和企业内部管理制度进行决策，形成书面决议。律师应当审查作出决议的有权机关是否适格、是否已满足法定出席人数、是否已获决策所需的比例同意，并对决议的效力出具明确的意见。

 

第二十二条  律师应当审查政府、有权批准的国资监管机构、负责审议决策的国家出资企业对所涉国有企业非公开协议增资的审议必要性论证文件及其他发展战略、可行性研究和方案论证文件，符合采取非公开协议增资的，应当根据情形的不同依法取得国资监管机构的批准或经过国家出资企业的审议决策。

 

第二十三条  对拟签署的非公开协议增资协议，律师应当审查增资协议是否符合法律规定，确保条款合法有效。律师应审核交易文件的交易主体、交易标的、交易价格、交割条件、交易方案及其他相关条款，并对交易文件的效力发表法律意见。

第二十四条 如交易涉及反垄断审查等其他监管审批事项的，律师还应当审查相关审批结果情况。

 

第五章 法律意见书的规范管理

第二十五条  出具国有企业非公开协议增资法律意见书，通常应当包括如下内容：

（一）标题、编制的文号、目录（如有）及出具的主体；

（二）引言或首部（包括委托背景和目的、法律法规依据、律师的声明与免责事由、必要的简称定义）；

（三）审查内容所依据的基本法律事实；

（四）对审查内容的法律分析论证意见、潜在法律风险提示及建议；

（五）针对本次非公开协议增资的结论性意见及其他必要的法律意见；

（六）签署栏（应当由律师签字并经律师事务所加盖公章，署名出具日期）；

（七）法律意见书的附件（包括所依据的主要审查内容文件清单）。

 

第二十六条  律师在出具国有企业非公开协议增资法律意见书时，在结论性法律意见中不应当出现含糊措辞，所指向的结论意见应当明确。法律意见书的格式规范应规范文字用语及标点符号，文书应当条理明晰。

 

第二十七条  律师事务所应当对法律意见书进行内部核查。核查内容应当包括法律意见书所披露的事实、所引用的数据、所依据的资料、所得出的结论、所引用的法律法规和规范性文件的时效性、法律意见书的格式规范、律师工作程序的完备性、工作底稿所满足的监管和自律要求等。

 

第六章 附则

第二十八条  金融、文化类国家出资企业的非公开协议增资和上市公司的非公开协议增资，以及与政府设立的各类股权投资基金相关的非公开协议增资，国家另有规定的，依照其规定执行。

 

第二十九条  本指引由上海市律师协会国资国企专业委员会起草，并非强制性或规范性规定，仅供本市律师参考，不应视为办理具体案件的法律意见或建议。

 

 

执笔人：

王  栋  北京大成（上海）律师事务所

林则达  北京市汉坤律师事务所上海分所

杨菲非  上海市金茂律师事务所

孙  静  上海市建纬律师事务所

汤明哲  上海君赛律师事务所

应朝阳  上海斯迈尔律师事务所

朱  琴  上海市捷华律师事务所