网上投稿
前言：
碳市场关于主体责任的规定，伴随着主管部门的调整与法律规范的持续更新与周延而不断完善。相较于2012年颁布实施的《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》（下称“暂行办法”）和2021年生效施行的《碳排放权交易管理办法》（试行）（下称“管理办法（试行）”），紧随其后分别于2023年10月19日颁布施行的《温室气体自愿减排交易管理办法》（试行）（下称“管理办法”）和2024年5月1日正式生效的《碳排放权交易管理暂行条例》（下称“暂行条例”），使得碳市场监管内容的深度和广度得到长足进步。
在内容革新方面，《暂行条例》和《管理办法》均呈现不同程度的革新与丰富。值得一提的是，特别是规范强制减排市场的《暂行条例》，得益于法律位阶的提升，罚则部分的变化最为明显。正如笔者所述，碳市场包括强制减排市场和自愿减排市场，两个市场相生相息，主要参与主体，有重合也有差异。本文将通过梳理《碳排放权交易管理暂行条例》（下称“条例”）及《温室气体自愿减排交易管理办法》（试行）（下称“管理办法”）内容的变化，以期为市场参与主体理清法律后果，补强合规管理内容，提升风险防范意识。
注：此文系碳市场业务实践责任系列文章的第三篇，关于刑事责任及民事责任有关分析文章，欢迎关注推送。
大纲：
一、 碳市场所涉主要主体类型
从管理方式角度划分，碳市场具体分为强制减排市场和自愿减排市场，两个市场各司其职又互为补充。就主要参与主体的类型而言，最根本的区别在于是否受国家强制管理。其他市场交易主体，则受制于国家主管部门管理工作进度以及市场成熟度，如备受关注的其他机构主体的入市交易安排，目前仅在强制减排市场领域，处于由有关主管部门征询了部分金融机构意见并获得无异议函答复的阶段，具体交易安排尚待主管部门的进一步通知。
Ø 重点排放单位
重点排放单位系属于特定行业范围以及年度排放量达到一定标准的单位，从当前阶段来说，属于强制减排市场的唯一交易主体。根据《碳排放权交易管理办法》（试行）第八条“温室气体排放单位符合下列条件的，应当列入温室气体重点排放单位（以下简称重点排放单位）名录：（一）属于全国碳排放权交易市场覆盖行业；（二）年度温室气体排放量达到2.6万吨二氧化碳当量。”同时，根据行业约束安排及推进工作进展，以发电行业为首，水泥、钢铁、电解铝行业紧随其后，并最终实现覆盖八大行业的强制减排市场。此外，早在今年9月，生态环境部发布关于公开征求《全国碳排放权交易市场覆盖水泥、钢铁、电解铝行业工作方案（征求意见稿）》意见的函，预示着，水泥、钢铁、电解铝行业纳入全国碳市场的工作即将拉开帷幕。
Ø 项目业主
项目业主系持有特定方法学项下可开发项目的法人或其他组织。根据《管理办法》规定，国家核证自愿减排量（CCER）的开发所需方法学，由生态环境部组织制定并发布。当前，可供开发的项目主要有四类，分别是并网光热发电、并网海上风力发电、红树林营造和造林碳汇。方法学的动态更新和管理，也给新增方法学带来空间。在今年7月，生态环境部发布就《温室气体自愿减排项目方法学 煤矿低浓度瓦斯和风排瓦斯利用》《温室气体自愿减排项目方法学 公路隧道照明系统节能》公开征求意见的函，预示着方法学库的更新与丰富。由此可知，基于方法学开发而获得国家核证自愿减排量的工作机制，只有拥有具备公开方法学适用项目的法人或其他组织，或将机会成为项目业主。
Ø 审定与核查机构
审定与核查机构系由国家认证认可监督管理委员会以名单目录方式公布具备温室气体自愿减排审定与减排量核查机构资质的实体，且根据行业领域划分其资质适用范围，属于自愿减排市场的服务机构。根据《管理办法》规定，国家核证自愿减排量备案成功的前置条件，包括需要审定与核查机构出具的审定报告、核查报告。2024年6月7日，国家认证认可监督管理委员会发布第一批温室气体自愿减排项目审定与减排量核查机构资质审批决定的公告，批准了包括中国质量认证中心有限公司、中国船级社质量认证有限公司、广州赛宝认证中心服务有限公司、中环联合（北京）认证中心有限公司、中国林业科学研究院林业科技信息研究所5家机构。值得关注的是，不同于以往核定与核查机构管理方式，此次公布的审定与核查机构，根据行业领域不同，其可以审定与核查的项目类型将存在差异。具体来说，前述5家机构，其中前4家机构即适用于能源产业（可再生/不可再生）及林业和其他碳汇类型、第5家则只能对林业和其他碳汇类型领域进行温室气体减排项目审定与减排量核查工作。具体可见下图：
来源：国家认证认可监督管理委员会公告
| |
二、 《碳排放权交易管理暂行条例》责任内容的变化
《暂行条例》作为行政法规，是当前碳市场最高法律位阶的管理规范。相较于《碳排放权交易管理办法》（试行），得益于法律位阶的提升，在涉及财产罚数额确定方面更具执行效果。具体而言，如下表：
| 责任主体及类型 |
碳排放权交易管理办法（试行） |
碳排放权交易管理暂行条例 |
|
| 重点排放单位 |
虚报瞒报、弄虚作假的责任 |
第三十九条重点排放单位虚报、瞒报温室气体排放报告，或者拒绝履行温室气体排放报告义务的，由其生产经营场所所在地设区的市级以上地方生态环境主管部门责令限期改正，处一万元以上三万元以下的罚款。逾期未改正的，由重点排放单位生产经营场所所在地的省级生态环境主管部门测算其温室气体实际排放量，并将该排放量作为碳排放配额清缴的依据；对虚报、瞒报部分，等量核减其下一年度碳排放配额。
|
第二十二条重点排放单位有下列情形之一的，由生态环境主管部门责令改正，没收违法所得，并处违法所得5倍以上10倍以下的罚款；没有违法所得或者违法所得不足50万元的，处50万元以上200万元以下的罚款；对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处5万元以上20万元以下的罚款；拒不改正的，按照50%以上100%以下的比例核减其下一年度碳排放配额，可以责令停产整治： （一）未按照规定统计核算温室气体排放量； （二）编制的年度排放报告存在重大缺陷或者遗漏，在年度排放报告编制过程中篡改、伪造数据资料，使用虚假的数据资料或者实施其他弄虚作假行为； （三）未按照规定制作和送检样品。 |
| 未按规定清缴碳排放配额的责任 |
第四十条重点排放单位未按时足额清缴碳排放配额的，由其生产经营场所所在地设区的市级以上地方生态环境主管部门责令限期改正，处二万元以上三万元以下的罚款；逾期未改正的，对欠缴部分，由重点排放单位生产经营场所所在地的省级生态环境主管部门等量核减其下一年度碳排放配额。 |
第二十四条 重点排放单位未按照规定清缴其碳排放配额的，由生态环境主管部门责令改正，处未清缴的碳排放配额清缴时限前1个月市场交易平均成交价格5倍以上10倍以下的罚款；拒不改正的，按照未清缴的碳排放配额等量核减其下一年度碳排放配额，可以责令停产整治。 |
|
| 操纵、扰乱碳排放交易市场的责任 |
/ |
第二十五条 操纵全国碳排放权交易市场的，由国务院生态环境主管部门责令改正，没收违法所得，并处违法所得1倍以上10倍以下的罚款；没有违法所得或者违法所得不足50万元的，处50万元以上500万元以下的罚款。单位因前述违法行为受到处罚的，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予警告，并处10万元以上100万元以下的罚款。 扰乱全国碳排放权交易市场秩序的，由国务院生态环境主管部门责令改正，没收违法所得，并处违法所得1倍以上10倍以下的罚款；没有违法所得或者违法所得不足10万元的，处10万元以上100万元以下的罚款。单位因前述违法行为受到处罚的，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予警告，并处5万元以上50万元以下的罚款。 |
|
| 拒绝、阻碍监督检查的责任 |
/ |
第二十六条 拒绝、阻碍生态环境主管部门或者其他负有监督管理职责的部门依法实施监督检查的，由生态环境主管部门或者其他负有监督管理职责的部门责令改正，处2万元以上20万元以下的罚款。 |
|
| 技术服务机构 |
核查结果不实、缺漏等的责任 |
/ |
第二十三条 技术服务机构出具不实或者虚假的检验检测报告的，由生态环境主管部门责令改正，没收违法所得，并处违法所得5倍以上10倍以下的罚款；没有违法所得或者违法所得不足2万元的，处2万元以上10万元以下的罚款；情节严重的，由负责资质认定的部门取消其检验检测资质。 技术服务机构出具的年度排放报告或者技术审核意见存在重大缺陷或者遗漏，在年度排放报告编制或者对年度排放报告进行技术审核过程中篡改、伪造数据资料，使用虚假的数据资料或者实施其他弄虚作假行为的，由生态环境主管部门责令改正，没收违法所得，并处违法所得5倍以上10倍以下的罚款；没有违法所得或者违法所得不足20万元的，处20万元以上100万元以下的罚款；情节严重的，禁止其从事年度排放报告编制和技术审核业务。 技术服务机构因本条第一款、第二款规定的违法行为受到处罚的，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处2万元以上20万元以下的罚款，5年内禁止从事温室气体排放相关检验检测、年度排放报告编制和技术审核业务；情节严重的，终身禁止从事前述业务。 |
综上，《暂行条例》巩固了《碳排放权交易管理办法（试行）》实施中被证明为行之有效的法律责任规定，如责令限期改正、核减重点排放单位下一年度碳排放配额、罚款等，又超越了《碳排放权交易管理办法（试行）》的法律责任规定，新设定一系列法律责任规定，明确不同违法行为类型的具体罚措施。就重点排放单位而言，通过倍数处罚的方式加重监督力度；就技术服务机构而言，《暂行条例》则填补了《管理办法》的立法空白，建议所涉责任主体，在具体工作开展过程中，重视管理行为边界，防范风险。
三、 《温室气体自愿减排交易管理办法》（试行）责任内容的重点
不同于《碳排放权交易管理暂行条例》因法律位阶的提升带来罚则权限的提高，《温室气体自愿减排交易管理办法》（试行）则属于同一法律位阶下内容的极大丰富。
| 责任主体及类型 |
温室气体自愿减排交易管理办法（试行） |
温室气体自愿减排交易管理暂行办法 |
|
| 项目业主 |
虚报瞒报、弄虚作假的责任 |
第四十三条 项目业主在申请温室气体自愿减排项目或者减排量登记时提供虚假材料的，由省级以上生态环境主管部门责令改正，处一万元以上十万元以下的罚款；存在篡改、伪造数据等故意弄虚作假行为的，省级以上生态环境主管部门还应当通知注册登记机构撤销项目登记，三年内不再受理该项目业主提交的温室气体自愿减排项目和减排量登记申请。 项目业主因实施前款规定的弄虚作假行为取得虚假核证自愿减排量的，由省级以上生态环境主管部门通知注册登记机构和交易机构对该项目业主持有的核证自愿减排量暂停交易，责令项目业主注销与虚假部分同等数量的减排量；逾期未按要求注销的，由省级以上生态环境主管部门通知注册登记机构强制注销，对不足部分责令退回，处五万元以上十万元以下的罚款，不再受理该项目业主提交的温室气体自愿减排量项目和减排量申请。 |
/ |
| 审定与核查机构 |
核查结果不实、虚假、缺漏等的责任 |
第四十四条 审定与核查机构有下列行为之一的，由实施监督检查的市场监管部门依照《中华人民共和国认证认可条例》责令改正，处五万元以上二十万元以下的罚款，有违法所得的，没收违法所得；情节严重的，责令停业整顿，直至撤销批准文件，并予公布： （一）超出批准的业务范围开展审定与核查活动的； （二）增加、减少、遗漏审定与核查基本规范、规则规定的程序的。 审定与核查机构出具虚假报告，或者出具报告的结论严重失实的，由市场监管部门依照《中华人民共和国认证认可条例》撤销批准文件，并予公布；对直接负责的主管人员和负有直接责任的审定与核查人员，撤销其执业资格。 审定与核查机构接受可能对审定与核查活动的客观公正产生影响的资助，或者从事可能对审定与核查活动的客观公正产生影响的产品开发、营销等活动，或者与项目业主存在资产、管理方面的利益关系的，由市场监管部门依照《中华人民共和国认证认可条例》责令停业整顿；情节严重的，撤销批准文件，并予公布；有违法所得的，没收违法所得。 |
第二十九条 经备案的审定和核证机构，在开展相关业务过程中如出现违法违规情况，情节较轻的，国家主管部门将责令其改正；情节严重的，将公布其违法违规信息，并通告其原备案无效。 |
综上，在自愿减排市场领域，受制于法律位阶，《管理办法》虽然仍然无法突破处罚权限的设置，但相较于2012年6月由时任主管部门国家发展改革委颁布的《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》（下称“暂行办法”）而言，《管理办法》填补了《暂行办法》的法律责任空白。同时，提请注意，《暂行条例》涉及的“技术服务机构”与《管理办法》规定的“审定与核查机构”，两者的主体职能虽然存在一定同质化，但根据其提供服务的场景仍然分别适用不同的法律责任后果。建议自愿减排市场的相关主体，亦重视自身合规工作建设，提升理解法律和适用法律的能力，防范风险。
沪公网安备 31010402007129号
