引言

 

自2023年开始，美国继续延续了上一年度包括俄罗斯制裁及对华出口管制的贸易管制重点。在对华政策方面，不仅继续加强了对半导体行业的限制，并且通过收紧许可证审批制度、增加实体清单名单配合相关执法行动。另一方面，美国还通过一系列新增立法，从商业秘密（Protecting American Intellectual Property Act of 2022）、技术转让控制（China Technology Transfer Control Act）和投资审查等多个角度向中国施压，并在2023年8月9日发布的《关于解决美国对受关注国家的特定国家安全技术和产品投资的行政令》[1]从投资管控这个新的维度，进一步影响了美国投资人及企业的战略决策。

 

除此以外，在所谓的“人权”问题上，也向来被用作对华政策的一个抓手。早在2021年12月23日颁布的《维吾尔强迫劳动预防法》（Uyghur Forced Labor Prevention Act, UFLPA，或称“涉疆法案”）在2023年又有了新的延续，包括：2023年2月16日，美国参议院财经委员会举行的“通过贸易立法和执法现代化打击强迫劳动、消除假冒产品，以建立公平竞争环境”的听证会[2]；2023年4月18日中国问题国会执行委员会举行的听证会[3]；美国海关和边境保护局（CBP）于2023年8月31日发布更新了有关UFLPA执法情况的常见问题解答[4]；2023年6月12日国土安全部更新UFLPA的实体清单[5]等。

 

根据CBP的官方数据，UFLPA生效至今，CBP已进行了截获5000多批货物，价值超过17亿美元的执法行动审查。

 

本系列将分三篇，通过涉疆法案的历史沿革、执法动态、最新案例观察，以协助出口企业做好供应链合规应对的准备。

 

上篇目录：

一、 涉疆法案沿革

二、 涉疆法案相关战略

三、 涉疆法案体系概述

四、 2023 UFLPA最新动态

 

一、  涉疆法案沿革 

美国于2021年12月23日颁布了UFLPA，以加强禁止向美国进口全部或部分使用强迫劳动制造的商品的规定。UFLPA的要求之一是责成由美国国土安全部（DHS）主持的强迫劳动执法工作组（Forced Labor Enforcement Task Force , FLETF）制定一项战略，以支持执行经修订的《1930 年关税法》第 307 条。该条规定，禁止将全部或部分在外国使用强迫劳动（包括囚犯劳动、受刑事制裁的契约劳动以及强迫或契约童工）开采、生产或制造的货物、器皿、物品和商品进口到美国。美国海关和边境保护局（CBP）在全美328个入境口岸执行这一禁令，同时为合法贸易提供便利。CBP有权拘留、扣押或排除使用强迫劳动生产的货物，并对为此类进口提供便利者进行处罚。

 

2020 年 1 月 29 日，《美国-墨西哥-加拿大协定》（USMCA）实施法案第741条授权成立FLETF以监督美国执行经修订的《1930 年关税法》第 307 条禁令的情况。根据国土安全部第 23034 号授权令，国土安全部负责战略、政策和计划的副部长担任FLETF主席，其成员机构包括国土安全部、美国贸易代表办公室以及劳工部、国务院、司法部、财政部和商务部。此外，FLETF 还包括六个观察员机构：能源和农业部、美国国际发展署、国家安全委员会、CBP以及美国移民和海关执法国土安全调查局。

 

后续围绕着UFLPA的立法及法规颁布进展如下表所示： 

时间及阶段	事项进展
2021年12月23日	UFLPA法案发布，并于2022年6月21日生效
2022年4月8日	FLETF听证会
2022年6月13日	进口商指南（U.S. Customs and Border Protection Operational Guidance for Importers）
2022年6月17日	执法战略报告（Strategy to Prevent the Importation of Goods Mined, Produced, or Manufactured with Forced Labor in the People’s Republic of China）每年更新
2022年6月21日	UFLPA实体清单，后续于2023年6月12日、2023年8月2日和4日更新
2023年2月16日	Committee on Finance听证会（Ending Trade that Cheats American Workers By Modernizing Trade Laws and Enforcement, Fighting Forced Labor, Eliminating Counterfeits, and Leveling the Playing Field）
2023年4月18日	Congressional-Executive Commission on China听证会（Implementation of the Uyghur Forced Labor Prevention Act and the Impact on Global Supply Chains）
2023年7月26日	执法战略报告（2023 Updates to the Strategy to Prevent the Importation of Goods Mined, Produced, or Manufactured with Forced Labor in the People’s Republic of China）

 

二、  涉疆法案相关战略 

UFLPA责成FLETF制定一项战略，以支持禁止向美国进口完全或部分使用“中国强迫劳动制造”的商品，特别是来自新疆维吾尔自治区（或称新疆）的商品。上表中提到的两份执法策略报告摘要如下： 

1、2022年执法战略报告 

根据2022年6月17日发布的执法战略报告，主要涵盖以下内容： 

摘要	重点
全面评估进口全部或部分在中国开采、生产或制造的“强迫劳动”产品的风险	供应链触及新疆的所有实体都应采取尽职调查措施，以确保遵守美国法律，并追踪其供应链是否可能接触到“强迫劳动”。
评估和描述“强迫劳动”计划、UFLPA实体清单	根据19 U.S.C. § 1307.，来自特定实体的货物将受到UFLPA可反驳推定的限制。此外，该战略还包括高优先级执法行业，以及 FLETF 的执法计划，并计划在未来查明更多与这些劳工计划有关的实体。
就准确识别和追溯受影响货物的工作、举措、工具和技术提出建议	CBP将改进其现有的企业自动化系统，以提高数据质量和沟通能力，从而加强“强迫劳动”执法行动和促进合法贸易的流程。最后，CBP 将扩大与机构间合作伙伴的合作，并充分利用美国政府现有的工具。
说明CBP计划如何加强法律授权和工具的使用，以防止相关货物在美国港口入境	CBP将考虑加强使用19 U.S.C. § 1499项下拘留和驱逐权力，以及19 U.S.C. § 1595a(c)节规定的扣押权力。CBP将考虑其他监管变化，使其能够更快地对“强迫劳动”指控作出反应，为进口商提供关于可受理性确定时限的明确指导，并为商品可受理性提供更统一的程序。
为确保经“强迫劳动”制造的货物不得进入美国港口所需的额外资源	FLETF 主席、国土安全部战略、政策和计划办公室(PLCY)、CBP、美国移民和海关执法局 (ICE) 、国土安全调查局 (HSI)。
对进口商的指导	如果进口商能够以明确和令人信服的证据证明有关货物不是全部或部分由强迫劳动生产的，对CBP要求提供有关CBP审查中的货物信息的所有请求作出充分答复，并证明它已完全遵守战略中概述的指导，CBP局长可批准该推定的例外情况。
与非政府组织和私营部门实体进行协调和合作	FLETF 将就 UFLPA 战略与私营部门和非政府组织合作伙伴举行一年两次的工作会议。FLETF 将建立一个 dhs.gov 网页，其中包括有关 FLETF 的信息、公开报告、机构资源汇编清单，以及与美国供应链中存在强迫劳动和降低全球供应链中强迫劳动风险有关的资源。

 

2、2023年执法战略报告 

在此基础上，2023年7月26日发布了更新后的战略又在以下方面进行了补充及更新： 

摘要	重点
评估和描述强迫劳动计划、UFLPA实体清单	FLETF 已确定了UFLPA第 2(d)(2)(B)(i)、(ii)、(iv) 和 (v) 节所述的实体，并将这些实体合并到UFLPA 实体清单中。UFLPA 实体名单进行了更新，包括任何实体的增加、删除或技术更正，都将在联邦公报上滚动发布，并在国土安全部的 UFLPA 实体名单网页上向公众公布。
为确保经强迫劳动制造的货物不得进入美国港口所需的额外资源	主要包括： FLETF 国土安全部战略、政策和计划办公室 劳工部国际劳工事务局 (ILAB) 美国海关与边境保护局 美国移民和海关执法局
与非政府组织和私营部门实体进行协调和合作	除了 FLETF 与非政府组织和私营部门合作伙伴一年两次的会议，以及与利益相关方的多次单独会议和接触外，FLETF 还将探索开展有针对性的接触，以解决具体问题，如私营部门的合规工作和尽职调查挑战，或非政府组织在评估强迫劳动计划和潜在非法行为者方面的活动。

 

这套战略有一个明显的转变，即除了 UFLPA 规定的传统 "高优先级产业"所涵盖的棉花、西红柿和多晶硅之外，FLETF 将强调监测非政府组织确定为潜在风险领域的所有部门的重要性......包括红枣和其他农产品、乙烯基产品和下游产品、铝和下游产品、钢和下游产品、铅酸蓄电池和锂离子电池、铜和下游产品、电子产品以及轮胎和其他汽车零部件。 

三、  涉疆法案体系概述 

1、  UFLPA 

1930 年关税法第 307 条禁止进口全部或部分使用强迫劳动开采、生产或制造的商品。UFLPA对这项 307 条的禁止规定进行了扩展，并建立了一个可反驳的推定。具体而言，根据UFLPA所有全部或部分在中国新疆省生产或由UFLPA实体清单所列实体生产的商品均被推定为使用“强迫劳动”制造，因此不得进入美国。如果进口商品完全来自新疆以外地区，则该推定不适用。但是，任何来自新疆的投入，无论多么微小，都会影响供应链并触发上述推定。要推翻这一推定，需要有清晰且令人信服的证据（clear and convincing evidence)证明商品并非强迫劳动的产物。而实际上，要证明这一点极其困难。 

要将一个实体列入 UFLPA 实体清单，该实体必须经 FLETF 确认符合以下标准之一：

1）  该实体全部或部分使用强迫劳动开采、生产或制造任何商品、货物、物品和商品

2）  该实体与新疆政府合作，招募、运输、转移、窝藏或接收维吾尔族、哈萨克族、柯尔克孜族或其他受迫害少数民族成员的“强迫劳动”；

3）  该实体向美国出口前两类实体生产的产品；

4）  该实体或设施从新疆或与新疆政府或新疆生产建设兵团（XPCC）合作的人员处获得材料，以执行政府主导的涉及“强迫劳动”的计划。 

由此《涉疆法案》 的限制及影响将延伸至整个供应链，即不仅包括新疆与UFLPA 实体清单所列企业及其生产的产品无法直接出口至美国，所有包含新疆产品以及清单实体产品成分的下游产品也被禁止进口到美国，即使企业位于新疆之外也可能因产品包含新疆成分而被禁止进口。而清晰且令人信服的证据这样的证明标准意味着需要供应链全部上游供应商配合，这在实践中困难重重，使得“可反驳的推定”在某种程度上形同虚设，严重影响了进口商的下订单的意愿、商品进入市场的时机以及高昂的合规成本。 

2、  UFLPA实体清单 

在2022年6月刚公布实体名单的时候，涉及到的实体有20家，这些实体中基本都已经是 CBP 先前的扣留放行令（WRO）的目标，或已被列入美国商务部工业与安全局（BIS）的实体清单。最初的这批实体生产以下行业的产品：包括棉花、纺织品、服装和服饰；美发产品；电子和计算机组件；以及硅基产品（如多晶硅）。这份名单在第一年保持不变。但在 2023 年 6 月，FLETF 在名单上新增了两个实体： 新疆中泰化学、纳思达及其部分珠海本地子公司。两个月后，电池制造商骆驼集团以及香料公司晨光生物科技集团也被列入名单。 

这分别在6 月和 8 月新增的实体在几个方面值得注意。首先，这是 FLETF 首次将不在WRO和BIS实体清单中的实体纳入其中。这可能表明，FLETF 越来越倾向于行使其在UFLPA下的独立权力。其次，骆驼和晨光所经营的行业在初始名单中并不存在。它们被列入名单反映出美国政府越来越致力于在棉花、番茄和多晶硅产品等传统高优先级行业之外拓展执行UFLPA。 

根据最近更新后的实体清单，主要分为以下类别： 

清单类别	法条	实体数量
新疆境内全部或部分使用强迫劳动开采、生产或制造任何货物、器皿、物品和商品的实体名单	Section 2(d)(2)(B)(ii)	10
与新疆政府合作，招募、运送、转移、窝藏或接收强迫劳工或新疆外的维吾尔族、哈萨克族、柯尔克孜族或其他受迫害群体成员的实体名单	Section 2(d)(2)(B)(ii)	13
将清单 1 和 2 所列实体生产的产品从中国出口到美国的实体清单	Section 2(d)(2)(B)(iii)	见2023战略报告Appendix B
从中国向美国出口第(iii)款所述产品的实体名单（上述第(i)和(ii)部分中确定的实体既可以是制造商，也可以是出口商）	Section 2(d)(2)(B)(iv)	/
包括新疆生产建设兵团在内的设施和实体的清单，这些设施和实体从新疆或与新疆政府或新疆生产建设兵团合作的人员处获取材料，用于 "扶贫 "计划或 "结对援助"计划或任何其他使用强迫劳动的政府劳动计划	Section 2(d)(2)(B)(v)	12

 虽然 FLETF 为列入名单的实体提供了申请除名的途径，但这需要有明确和令人信服的证据，证明其生产不涉及“强迫劳动”，并且不再符合适用子名单的标准。迄今为止，还没有任何实体从 UFLPA 实体名单中除名。 

3、  战略（详见上方第二部分内容） 

在2023年战略报告中提到的电池和汽车零部件与CBP最近的执法数据也得到了印证。数据显示，自 2023 年 2 月以来，有48 批被归类为汽车和航空航天的货物根据UFLPA被扣留。仅在 2023 年 7 月，CBP就审查了 18 批汽车和航空货物，比前五个月的平均值增加了三倍，而且出口商不仅包括中国，还包括了马来西亚、越南、泰国、墨西哥等其他国家，就像在其2023年战略报告中提到的，“不论是最终制造国"，"优先考虑在第三国制造和从新疆非法转运的商品”。 

4、  进口商指引 

2022年6月13日颁布的《进口商指引》目的是让进口商灵活地提供与其业务运作相符的文件。进口商必须对CBP的所有信息查询作出完整和实质性的答复，以明确证明商品不是全部或部分通过强迫劳动开采、生产或制造的。主要分为五个方面： 

文件类型	摘要
尽职调查系统信息	1）   与供应商和其他利益攸关方合作，评估和应对强迫劳动风险； 2）   供应链图； 3）   供应商行为守则； 4）   对选择供应商并与之互动的员工和代理商 5）   补救措施； 6）   对尽职调查系统的执行情况和有效性进行独立核查 7）   公开报告其尽职调查系统的绩效和参与情况。
供应链追溯信息	追踪从原材料到进口货物的供应链的文件。包括： 1）   与整体供应链有关的证据； 2）   与商品或其任何组成部分有关的证据； 3）   与矿工、生产商或制造商有关的证据。
供应链管理方法信息	内部控制，以防止或减少强迫劳动风险，并对在进口货物的开采、生产或制造过程中发现的任何使用强迫劳动的情况进行补救。所提供的文件是运营系统或会计系统的一部分，其中包括经审计的财务报表。
证明货物不是全部或部分在新疆维吾尔自治区开采、生产或制造的证据	追溯货物供应链的单据。
证明原产于中国的商品未全部或部分使用“强迫劳动”进行开采、生产或制造的证据	在中国参与货物生产的每个实体的工人信息； 关于工人招聘和内部控制的信息；以及 有关工人招聘和内部控制的信息；以及 可信的审计，以确定强迫劳动指标。

 随后，CBP又针对供应商发布了《适用性审查的最佳实践：进口商责任》以及《内容摘要指南和目录样本指引：准备UFLPA 适用性审查报告》。 

5、  CBP公布的问答 

CBP官网会不时发布有关UFLPA执法情况的常见问题解答(FAQs: Uyghur Forced Labor Prevention Act (UFLPA) Enforcement)（最后一次更新于2023年8月31日）。其中，除了重申了进口商在货物被暂扣时向CBP提交的证据类型和要求之外，CBP还主要提到了如下内容：

1）       CBP 是否会在其 UFLPA 网页上公开发布与 UFLPA 有关的执法统计数据，CBP于3月14日在官网上公开发布了UFLPA的执法统计数据

2）       如果进口商认为货物与新疆维吾尔自治区或《UFLPA实体清单》没有关联，因此不受《UFLPA》的限制，那么进口商应向CBP提供什么类型的证据来证明

3）       进口商如何识别与之前已审查并被 CBP 确定为可受理的货物具有相同供应链的其他货物

4）       CBP是否会分享提交文件进行适用性审查的最佳实践

5）       CBP对进口商在根据UFLPA释放被扣留货物的文件要求方面有什么额外的指引

6）       当CBP发出扣留通知时，它提供什么样的信息，CBP要求进口商提供什么信息

7）       CBP在执行UFLPA时使用什么扣留权力

8）       公司应采取哪些措施确保其供应链中没有来自新疆维吾尔自治区或名单所列实体的货物

9）       UFLPA 实施后，CBP 将如何继续执行扣留放行令（WRO）

10）    CBP是否会公布不良行为者名单或其他信息，以便进口商知道应避免与哪些制造商合作，以确保他们进口的货物不是用强迫劳动制造的

11）    在哪里可以找到关于UFLPA实体清单的具体信息，例如添加或删除实体的标准，以及实体清单上添加新实体后的执法时间表

12）    CBP重点对哪些类型的货物实施 UFLPA 执法？

13）    CBP将为实施社会合规计划的可信贸易商提供哪些好处？

14）    DNA追踪或同位素测试能否作为原始棉纤维不是来自新疆维吾尔自治区的证据

15）    CBP是否正在探索与行业合作的机会，以试点技术，协助行业遵守UFLPA 

四、  2023 UFLPA动态 

1、  资源升级 

CBP在 2022 财年获得了更多的资金用来执行UFLPA。在2023年战略更新中我们也看到其敦促国会向联邦边境执法部队、CBP和移民及海关执法局划拨更多的资源，以支持不断增长的执法需求。随着时间的推移，CBP的执法工作可能会继续扩大范围，并变得更加复杂，不仅包括新员工和技术工具的增加，还包括了培训的加强。 

2、  听证会 

2023年2月16日，美国参议院财经委员会举行了一场“通过贸易立法和执法现代化打击强迫劳动、消除假冒产品，以建立公平竞争环境”的听证会。美国联邦快递公司、美国钢铁工人联合会、工人权利协会、国家对外贸易委员会、华盛顿国际快递公司等协会和企业代表参加了本次听证会并发表了意见。参会代表普遍认为UFLPA目前的执法信息来源有限、执法工具较少、执法经验不足，建议加强UFLPA的执法透明度、劳工审计是否应作为证据问题、扩大UFLPA实体清单和产品清单的范围、扩大重点执法行业（重点关注汽车行业、建筑材料行业，包括PVC和铝产品等）。 

2023年4月18日中国问题国会执行委员会举行的听证会中，各位参与者的发言也显示，除了敦促其他管理机构制定类似的政策外，联盟还继续呼吁各公司按照UFLPA的要求采用单一的全球标准，并避免再出口任何在UFLPA的支持下被拒绝进入美国并试图在其他市场销售的商品。 

3、  学术研究报告 

Sheffield Hallam 大学的强迫劳动实验室是海伦娜-肯尼迪国际司法中心（Helena Kennedy Centre for International Justice）项目发布的报告也值得保持持续的关注。其开展的有关“强迫劳动、现代奴隶制和人口贩运”的研究通过报告的形式发布，深刻影响了执法。其目前发布的报告涵盖了维吾尔族地区太阳能产业采购、维吾尔地区的汽车供应链、新疆生产建设兵团、新疆棉花、PVC材料等。 

在可见的未来，受涉疆法案的影响，中国企业所面临诸多挑战，不仅包括在外销出口不确定性增加（包括第三国出口）、还包括了间接挑战，比如上市企业声誉受损、拟上市企业估值受损、企业融资中断等，企业将面临的风险不仅包括出口产品在美国通关的难度加大，供应链溯源调查工作指数级增加，还有容易忽视的潜在的商业秘密泄露和数据出境合规问题。我们将在下两篇中持续解读。