引言

随着中国在“十四五”（2021-2025年）期间加速推动碳达峰、碳中和以及新能源发展战略，海上风电凭借其较高的风能密度和较小的陆地占用，引起了社会和产业界的广泛关注。作为面向深海、近海等多种海域形态的清洁能源项目，海上风电在带动装备制造升级、促进海洋经济增长方面潜力巨大。然而，海上风电开发也对海域资源分配、环境保护和渔业权益保护提出了更高要求。

在近海风电项目建设过程中，如何兼顾用海规范与生态保护，如何在保障渔业生产权益的同时平衡工程施工的需求，成为了必须正视并妥善解决的课题。本文将立足“十四五”规划背景，梳理海上风电发展的总体趋势，结合常见法律规范和问题，对近海海上风电项目在用海、环境与渔业保护等领域的要求和应对策略进行探讨，为相关单位和从业者提供参考建议。

一、 “十四五”期间海上风电发展概况 

（一）发展背景与目标

背景：双碳与能源转型驱动
在中国积极推动“双碳目标”（碳达峰、碳中和）以及应对气候变化、优化能源结构的背景下，海上风电在“十四五”期间被视为极具潜力的可再生能源之一。相较陆上风电，海上风电具有更稳定、风能密度更高的优势，同时也能带动海洋经济和高端装备制造等领域的发展。

“十四五”发展目标

1.  装机容量稳步提升：加快推动海上风电规模化开发，保持每年新增装机的增长率，逐步实现从高成本补贴模式到平价上网的市场化过渡。

2.  区域分布与布局优化：推动海上风电场的场块化、规模化建设，加强地方政府在规划和用海审批方面的统筹能力。

3.  深远海技术储备：在近海风电大规模开发的同时，着力开展深远海风电技术储备与示范试点，以缓解对近海海域资源和渔业的压力。

（二）重点区域

华东地区

1.  江苏、浙江、福建等省份已开展大规模近海风电建设，结合地理和海域特性，通过填补近海水深5-50米区域的风电空白，加快示范项目落地和规模化应用。

华南地区

1.  广东及周边：近海风资源丰富、风能利用小时数较高，正加快海上风电项目建设并探索与深远海风电的衔接。

2.  湖南：虽地处内陆，但在承接沿海装备制造、相关产业配套方面具有一定作用，可与华南地区形成协同发展。

深远海与中远期展望

1.  在珠三角、长三角等近海资源趋于饱和的背景下，深远海风电成为下一步技术攻关与产业竞争的重点。通过建立示范项目，逐步降低深海施工、运维难度，减少对近海资源和渔业环境的影响。

二、用海规范的常见法律问题

海上风电项目的法律挑战主要集中在用海审批、环境保护和渔业权益等方面。尤其是近海风电，由于靠近陆地、渔业活动频繁，往往对生态和社会影响更加突出，需要在项目规划与施工环节做好合规与风险管控。

（一）用海审批与海域权利

用海证书与海域使用权的取得

1.  法律依据：根据《中华人民共和国海域使用管理法》《中华人民共和国海洋环境保护法》以及配套行政法规，海上风电项目在正式开发前必须依法申请海域使用权，办理用海证书。

2.  审批流程：从项目选址、海域勘测到规划确认，由自然资源部门牵头，多部门协同（发改、能源、交通、环保、渔业等），最终公示并颁发用海证。

3.  公示与社会监督：海域使用公示制度要求项目单位向社会公示拟用海范围、用海形式以及影响评估等信息，保障公众的知情权和监督权。

海域使用的期限与性质

1.  海域使用权具有期限性，一般以20-30年为一个周期，具体时间需根据项目规划周期和政府批复确定；

2.  使用权具有排他性与可经营性，但并不意味着可以忽视其他权利主体（如渔民或其他海洋利用主体）的合法权益；

3.  对于海上风电基础设施（如机组基础、海底电缆敷设区等）的建设，应严格遵守海洋功能区划和相关规范。

（二）环境保护相关法律问题

环境影响评价（EIA）

1.  依据：根据《环境影响评价法》《海洋环境保护法》等规定，海上风电项目必须在项目立项或施工许可之前，开展海洋生态和环境影响评价。

2.  范围与重点：环评应关注海底生态系统、海水水质、海洋生物资源以及噪声、振动等对海洋生态的影响，并提出相应的保护和补偿措施。

3.  审批与监管：EIA报告书需通过生态环境部门评审和批复。在施工和运营过程中，监管部门会对噪声排放、海洋生物影响进行跟踪监测，一旦发现超标或不利影响，应及时整改或暂停作业。

水下噪声和光污染防控

1.  海上风电在施工打桩阶段会产生高分贝声学干扰，风机运行也可能在特定频段对海洋生物造成影响。对近海养殖区或生态敏感区域（产卵区、洄游通道等）须采用减噪技术，如隔音套打桩、软启动方式等。

2.  风机夜间导航灯光及特殊涂层对海鸟或局部生态可能产生光污染，应在机组设计和安装阶段做好光污染防控设计。

海洋生态补偿机制

1.  对可能因施工或运营对海域生态造成的损害，需在EIA阶段明确海洋生态补偿方案，包括人工鱼礁投放、渔业资源增殖放流、海洋生态恢复等措施。

2.  鼓励项目单位与科研院所合作，并设立专项资金支持多元化的海洋生态修复项目。

（三）渔业权益保护与补偿

重要渔业水域的避让与合理规划

1.  法律依据：根据《渔业法》《海洋渔业管理条例》等规定，海上风电项目应尽量避让重要渔业场所，如鱼类产卵场、洄游通道以及重点经济鱼类捕捞区。

2.  如果无法完全避让，应在项目规划和选址阶段就与渔业主管部门和当地渔民协会进行充分协商，采取优化机位布局、预留渔场通道等方式，尽可能减少对捕捞及养殖活动的影响。

对渔民的补偿与利益共享

1.  补偿原则：对因项目开发导致渔民生产受损或迁移的情况，可依据相关法律法规或地方性规定，对直接经济损失给予一次性补偿或设立长期补偿机制。

2.  利益共享机制：部分沿海地区探索将海上风电项目收益用于渔业转型扶持、渔民再就业培训，或与渔业合作社联手开展海上风电+海洋牧场的综合利用模式，实现生态和经济效益的“双赢”。

三、法律合规与风险防范对策

面对海上风电开发建设中潜在的法律风险与合规需求，项目单位及政府管理部门可从以下几个方面加强管控和预防：

（一）统筹规划与分区管理

·  加强规划衔接：编制海上风电场总体规划时，应与海洋功能区划、海岸带综合管理规划及渔业资源保护规划相衔接，防止规划冲突或重复审批。

·  跨部门协同：建立“能源-海洋-渔业-环境”等多部门定期会商和信息共享机制，及时沟通海上风电选址、环评进展、渔业民生诉求等事宜。

（二）完善用海审批与监管机制

·  严格执行用海证书制度：项目单位必须在开工前完成用海审批，明确用海范围、期限及用途。对超出批准范围或改变用途的行为，应予以严厉处罚。

·  社会公示与听证：通过公示与听证程序，充分听取地方政府、渔民和公益组织等多方意见，提高项目落地的透明度和合法性。

·  动态监管：加强在线监测和巡查，对项目施工和运营过程中的生态、噪声、排放等指标进行实时跟踪，发现问题及时处置。

（三）强化环境与渔业保护措施

·  提前做好环境影响评估：在项目可行性研究初期，就应开展严谨的海洋生态调查，对海底地质、海洋生物多样性、渔业资源分布等进行综合评估，并设计切实可行的减缓与补偿措施。

·  设立生态补偿基金：探索由海上风电项目出资设立区域性生态补偿基金，用于海洋生态修复、渔民经济损失补偿以及渔业可持续发展等。

·  技术创新与替代方案：积极研发和采用先进的施工工艺与运行技术（如柔性打桩、深水漂浮式风机等），在减少对海洋环境的破坏与渔业生产干扰的同时，提高项目整体经济性。

（四）法律纠纷处理与风险化解

·  事先签订补偿协议：项目立项或施工前，与渔民和地方政府协商，签订具有法律效力的补偿协议，从源头避免纠纷升级。

·  建立争议仲裁与调解机制：出现纠纷时，应及时借助行政调解、仲裁或司法途径解决；涉及跨省或跨区域海域使用纠纷时，需由国家层面或上级法院进行协调与裁决。

·  保险与风险转移：对于投资规模大、风险较高的海上风电项目，可投保工程险、环境责任险或第三方责任险，以转移因自然灾害或环境风险导致的经济损失。

结语

在“十四五”期间，海上风电作为实现中国能源结构优化、应对气候变化的重要支撑产业，具备广阔的发展前景。然而，近海风电的开发模式也意味着更高的海洋生态保护和渔业权益保障要求。项目单位及地方政府在推进海上风电项目时，一方面需要统筹规划、合规审批，确保用海程序合法、规范；另一方面要重视环境影响评估与渔业补偿，切实维护沿海生态平衡与渔民合法权益，从而实现经济发展与生态保护的“双赢”格局。

通过不断完善海上风电项目的法律法规体系和技术标准，并在环境治理与渔业保护方面制定和落实更精细化的规范措施，海上风电将在“十四五”乃至更长远的未来继续保持良好势头，为实现“双碳目标”、保障能源安全以及促进海洋经济高质量发展作出更大贡献。