【概要】

 

随着美国以涉疆法案为基础的执法行动不断升级，供应链合规体系的搭建已逐步成为国际贸易主体不得不面临的问题。在呈现涉疆法案最新执法动态的基础上，本文旨在分析该法案对进口商和相关利益方提出的合规要求，包括适用性审查规则和证明文件等，并为企业提供应对和预防此类执法活动所必需的供应链体系搭建方法。

 

【引言】

 

在【ESG供应链合规系列】的《UFLPA涉疆法案（上）》中，我们初步介绍了美国《维吾尔强迫劳动预防法》（Uyghur Forced Labor Prevention Act, UFLPA，或称“涉疆法案”）的历史沿革，战略部署及涉疆法案的体系概述。美国海关和边境保护局（CBP）对于涉疆法案的资源投入随着其关注行业的扩大而不断增加，更多的进口商将面临执法挑战，而作为政策的核心关注对象，中国出口企业因此而受到的传导压力则令供应链合规问题愈发迫在眉睫。

 

美国当地时间2023年2月24日，CBP发布了两份关于UFLPA的指引文件，系根据CBP迄今为止的执法经验为进口商总结归纳适用性审查的最佳实践和材料指南。指引文件的公布，一方面表明CBP执法实践逐步体系化的趋势，另一方面也反映了贸易主体应对审查时的准备要求在不断细化和提高。

 

本文将结合最新的UFLPA执法数据，通过总结CBP官方发布的相关指引及其与其他合作方推出的合规工具，为企业提供一定供应链合规体系搭建方法，以便更加积极地应对CBP的执法要求，并增强其与国际贸易合作方之间的信任和信心。

 

【中篇目录】

一、 涉疆法案最新执法情况

二、 涉疆法案针对进口商的指引要求与示范

三、 如何在UFLPA下搭建供应链合规体系 

【正文】 

一、  涉疆法案最新执法情况 

图1:2023年CBP针对货物原产国为中国的执法数据（来源于：cbp.gov） 

截至2023年8月18日，根据CBP官方的最新统计数据，自执行UFLPA以来，CBP共扣留了5059批总计价值超过17亿美元的货物，其中2070批货物得到放行，1733批货物遭到拒绝，而余下批次仍在审查中。正如CBP于今年7月更新的战略显示，美国强迫劳动执法工作组（Forced Labor Enforcement Task Force , FLETF）已将目光转移到传统“高优先级产业”之外的行业，药品、健康和化学品行业、建筑材料行业（如PVC和铝制品）以及汽车和航空航天行业都已成为新的执法重心。 

图2:2023年不同原产国货物被审查的情况（来源于：cbp.gov）

 

就针对货物原产国为中国的执法数据（图1）来看，今年我国已有1412批货物受到审查，批准放行率不到50%。其中受影响最大的前三大行业仍旧为纺织品、服装和鞋帽，工业和制造业原材料及农业及其副产品。尽管按照扣押货物价值计算（图2），原产地为中国的货物被扣押的所占比例仅为16%，排名第三，但这恰恰反映了UFLPA的执法范围是面向全球供应链。企业试图依靠出海东南亚转移产业或生产基地的方式并不能有效规避UFLPA的管辖，马来西亚（62%）、越南（17%）和泰国（3%）正是除中国之外被扣押货物货值的前三名。 

图3:CBP执法覆盖行业和产品类别示例（来源于：UFLPA Data Dictionary）

 

无论是从UFLPA的2023年执法战略报告，还是从CBP的执法数据来看，包含锂离子电池和轮胎在内的其他汽车零部件开始成为继光伏电池板、番茄和棉质服装之后的执法增长点。结合英国谢菲尔德海尔姆大学持续发布的有关强迫劳动的研究报告时间线[1]来看，CBP及FLETF的执法方向在很大程度上会受到民间组织的研究和数据影响。而这也正与FLETF将加强与非政府组织和私营部门合作的战略方向不谋而合。 

二、  涉疆法案针对进口商的指引要求与示范 

正如本系列文章上篇中所介绍的，“可反驳推定规则”是UFLPA的核心执行规则，根据其规定，所有全部或部分在中国新疆省生产或由UFLPA实体清单所列实体生产的商品均被推定为使用“强迫劳动”制造，违反《1930年关税法》第370条而不得入境美国。该规则的内在逻辑一方面将“无罪推定”转变为“有罪推定”，另一方面将举证责任倒置，要求美国进口商在以下两种例外情况中自证清白——证明未落入管辖范围而不适用或证明进口产品不含强迫劳动成分。CBP于2022年6月颁布的《进口商操作指引》（Operational Guidance For Importers）已就其可能要求提供五大类资料进行非穷尽式列举[2]，而今年发布的两份新指引则分别就提交适用性审查时的文件准备和进口前后的操作流程提供了更具实操性的要求和示例。 

1.      适用性审查的最佳实践 

《适用性审查的最佳实践：进口商责任》（Best Practices for Applicability Reviews: Importer Responsibilities，《最佳实践》）重申进口商应当主动监控供应链以降低承担强迫劳动风险的责任。CBP在审查过程中也注意到合规专家习惯性对文件提出明确要求，但不同国家、行业和公司之间的供应链差异巨大，在某一环节中存在的特定文件可能在其他环节并不存在。CBP还在《最佳实践》中就进口商在进口货物前和货物扣留后的两个环节分别进行了有关注意事项的提示。 

进口前	货物扣留后
1.      保持警惕： -        关注留意联邦机构间、民间组织间和学术报告，以及公众指控和新闻等其他资讯来源以发现产品或供应商可能存在的高风险迹象； -        查阅供应商的母语网站，了解其有关劳动力转移计划与新疆维吾尔自治区业务联系的信息。	1.      第一时间取得联系： -        在收到扣留通知后应尽快与通知中的CBP负责人取得联系以获取信息解决问题；
2.      评估风险并审慎决策： -        主动识别与新疆相关的高风险供应商，评估商业关系并减少供应链中的漏洞。 -        与供应商及时沟通，确定其在供应链中存在的风险并将其与非新疆维吾尔自治区的产品进行隔离。	2.      提出异议并进行举证： -        通常进口商有30天时间处理扣留问题； -        如在30天期限后需要更多时间进行举证，应向港口行政官或CEE中心提交申请； -        延期申请应通过电子邮件的形式在首个30日到期前向CBP负责人进行提交。
3.      制定货物被扣留时的应对方案： -        确认供应商了解UFLPA并保存供应链文件； -        设定对所需文件类型的预期，同时仍需注意商业秘密保护的相关安排。
4.      提前沟通，提交简版溯源报告： -        在高风险货物到港之前应尽早与CBP下设的卓越专业中心（Center of Excellence and Expertise, CEE）进行沟通并提供完整文件； -        若某批货物与此前已提交审查的供应链相同，应及时告知CEE并提供简版溯源报告以加快审查速度。	3.      优先审查： -        如进口商为海关贸易伙伴反恐计划（Customs Trade Partnership Against Terrorism，CTPAT）的成员则可在适用性审查时要求获得优先审查。

针对提交文件的要求而言，《最佳实践》给出了以下几点指导性意见： 

•    确保文件清晰、完整和准确，并为每一份文件提供英文翻译。CBP不会接受对文件进行零散检查，而是必须要以文件包的形式进行提供；

•    通过提交简版溯源报告可加快审查速度；

•    文件应确保便于CBP阅读和理解。因进口商和供应商对其特定供应链有更多的专业知识，使用分阶段呈现的执行摘要（Executive Summary）并加以解释性注释将有利于CBP消化审查文件；

•    申请面谈以辅助审查。如供应链或证明文件存在较高复杂性，可申请与CEE联系人进行面谈，在审查全程中为相关人员提供协助和解释性说明；

•    在CBP要求补充资料时及时响应，避免出现延误。 

2.      准备适用性审查材料 

在响应CBP执法行动的注意事项之外，《执行摘要指南和目录样本：准备UFLPA适用性审查报告》（Guidance on Executive Summaries and Sample Tables of Contents: Preparing a UFLPA Applicability Review Submission）作为另一份官方指引文件为进口商明确了审查材料所应涵盖的具体内容。 

如前所述，证明材料应当以文件包形式提供，并均应包含英文译文。执行摘要作为证明材料的提纲性文件，需要包含以下内容： 

（1）        注释文件清单：该清单为材料内文件的索引，可以以电子表格或其他形式提供。在按照供应链级别罗列文件的基础上，应当对文件进行编号并对其用途进行简要说明。如需强调某份文件的重要性或其与其他文件的关系，在文件中提示关键信息将有所裨益，例如订单号和合同号等。

（2）        供应链摘要：即包括连接运输和制造流程中每个步骤的关键信息，具体指扣留编号（Detention Number）、入关编号（Entry Number）、提货单号、集装箱号、合同号、订单号、采购单号、生产单号等相关信息。

（3）        其他摘要信息：即进口商认为有助于CBP理解证明材料的补充背景和其他信息。如可以制作突出关键信息和包含注释的幻灯片；或者提供一份溯源报告，总结所有制造流程、供应商名单和被扣押货物有关的商业交易清单。 

适用于全行业的通用目录样本
证明材料	具体内容
1.      执行摘要	如上所述。
2.      证明参与交易各方的文件	a.      发票 b.      采购订单 c.      生产合同 d.      工作单
3.      与原材料付款和运输有关的文件	a.      提单 b.      国外清关 c.      申报表和运单 d.      运输记录 e.      货物舱单
4.      交易和供应链记录	a.      付款证明 b.      原产地证书 c.      提单 d.      载货清单

三、  如何在UFLPA下搭建供应链合规体系 

尽管通过分析CBP对进口商提出的监管要求能够对UFLPA的执法规则增进一定的理解，但在实践中真正承担合规压力的主体，往往是需要满足其客户审查要求的上游供应商或出口商。企业需要在日常生产经营过程中搭建供应链合规体系，制定符合其行业生产特点的合规手册和管理制度。为了帮助减轻合规压力，美国劳工部（the U.S Department of Labor）推出了Comply Chain——全球供应链中劳动合规的商业工具，其中包含一系列文件，旨在帮助企业建立和完善社会责任体系。该工具已成为多个美国政府机构在研究供应链和负责任商业行为项目时的组织框架，并被纳入《美国负责任商业行为国家行动计划》（The U.S National Action Plan on Responsible Business Conduct, NAP-RBC）。本文就其提供的搭建负责任的供应链合规体系步骤总结如下： 

序号	步骤
1.	让利益相关方和合作伙伴共同参与
2.	评估风险和影响
3.	建立行为准则（Code of Conduct）
4.	对整个供应链开展沟通和培训
5.	持续监控合规
6.	纠正违规行为
7.	独立第三方核查
8.	报告表现水平和参与程度

实际上，除了上述美国劳工部制作的Comply Chain合规工具外，美国国务院监测和打击人口贩运办公室还与非营利民间社会组织Verite合作开发了负责任采购工具[3]（Responsible Sourcing Tool）。该工具在其劳工保护部分通过3大板块，12项合规工具协助企业预防和解决供应链中可能存在的人口贩运问题。除前文提到的行为准则外，负责任采购工具也为企业和供应商准备了社会责任协议的格式版本，落实具体条款和责任承担。 

在美国UFLPA执法动态不断升级之上，我们也注意到在各国相继发布的重要法案中全球供应链的ESG合规要求不断提高。包括欧盟委员会公布的《欧盟市场禁止强迫劳动产品条例》、加拿大议会通过的《打击供应链强迫劳动和童工法案》以及各类有关企业供应链或可持续发展尽职调查的提案都深刻影响着中国企业的合规战略和成本。ESG供应链合规体系的搭建并非只是形式性义务，更是企业持续稳健发展的关键。在UFLPA系列文章的下篇，我们将结合案例，深入分析光伏产业受到的挑战和应对策略，以期把控国际贸易中的相关风险。

[1] 该所大学的海琳娜肯尼迪中心分别于2021年5月、2022年1月和2022年12月就光伏电池板、PVC地板和汽车零部件发布有关维吾尔族强迫劳动的研究报告。

[2] 详情可参见《UFLPA涉疆法案（上）：历史沿革及最新态势》第三部分第4点“进口商指引”。

[3] https://www.responsiblesourcingtool.org/