[内容摘要] 我国的成年监护监督制度比较单一，体现为一种“事后监督”，该等单一方式看似简单，却耗时耗力、导致监护人的权力过大，侵害被监护人利益，故成年监护缺乏监督的情况应当予以重视和解决。就我国当前制度，存在监督主体不明、监督职责模糊、监督方式单一等问题。结合域外立法以及各领域的探索，可以通过打造“公力+私力”双重监督主体模式，完善“事前、事中、事后”监督机制以及推进完善社会监护组织的建设及收费机制等方式，最终达到完善我国成年监护监督制度的效果。

[关键词] 成年监护  公力监督  私力监督  社会组织

一、问题的提出

我们曾代理一起撤销监护人资格案件。男方与其配偶（女方）两次诉讼离婚未果，在第二次被法院判决驳回离婚诉请后，女方以男方患有精神疾病为由，将男方送至精神病医院“住院治疗”，随即向法院申请认定男方为无民事行为能力人，并请求指定女方为监护人。因男方并无住院治疗之必要，且女方的行为显然是要侵吞男方财产，男方兄弟姐妹均强烈反对。基于男女双方仍处于婚姻存续期间，且男方已被鉴定为无民事行为能力人，女方依法仍为“第一顺位”法定监护人，故法院仍指定女方为男方监护人。在女方成为男方的监护人后，便将男方始终“关”在精神病院，拒绝为其办理出院手续，且男方退休工资、名下夫妻共同财产房屋均被女方处分、挥霍。此时男方母亲已经90岁，亦无行为能力，男方兄弟姐妹为解救男方于水火，心急如焚。最终时隔5年，在我们和男方妹妹（第三顺位法定监护人）的共同努力下，女方监护资格终于被撤销，法院最终指定男方妹妹作为监护人，男方得以被“解救”，从精神病院出院。

本案暴露出我国当前的监护制度存在监督机制不健全问题。虽然本案系依《民法典》第36条之规定获得对男方较为有利的结果，然而，细思之下，仍有困惑。一方面，女方在被法院指定为监护人之后，一直在实施侵害男方合法权益的行为，但那些被第36条认定为有权申请撤销其监护权资格的人（包括男方的兄弟姐妹）对此似乎无能为力，既无法对女方监护权的行使提出要求，也无法阻止其不当行为，只能在认为女方的行为严重侵害男方合法权益的情形下，向法院申请撤销女方的监护权资格。而此时，作为被监护人的男方的权益已然遭受损害。由此可见，本案之所以导致男方的合法权益遭受损害，归根结底，源于女方监护职责的履行缺乏应有的监督。这就有必要从制度层面予以探寻其中的问题。另一方面，该案之所以能够获得成功，主要原因在于男方有一个妹妹能够提起申请撤销监护人资格之诉，但若本案男方为“独生子”，没有“兄弟姐妹”，其90岁高龄的母亲根本不具备解救其儿子的行为能力，那么，尽管《民法典》第36条规定诸多组织均有权提起撤销监护人资格之诉，但由于这些组织均在民政部门之外，均无法定职责起诉，假设其不愿起诉，而民政部门虽然“应当”向法院申请，但对男方权益遭受损害的事实并不知情，恐怕其也无从提起诉讼。如此一来，作为被监护人的男方的权益将如何得到救济？此外，对于此类侵害被监护人的案件，实务中多采取先“撤销监护人资格”，再“提起财产损害赔偿诉讼”的诉讼思路，该思路虽然最终可能实现撤销监护人资格的结果，但不仅耗时耗力，被监护人的财产损害能否得到完全的赔偿也存在疑问。

基于上述思考，被监护人合法权益的保护实有赖于对监护人的有效监督，而个案的成功并不能说明目前的成年监护监督制度能够使处于他人监护人之下的被监护人特别是老年人安枕无忧。故有必要对我国的成年监护监督制度予以反思，以期通过更加完善的制度，最大程度地保护被监护人的合法权益。

二、我国成年监护监督制度的不足

我国《民法典》对于成年监护监督制度并没有专门的规定，在有关监护人规定中并未出现“监督”一词，唯一能够起到监督效果的是其第36条关于有关个人和组织有权申请撤销监护人资格的规定。该条对于保护被监护人的合法权益虽然具有积极意义，但从实践情况来看，以该条为代表的成年监护监督制度尚有不足，这主要表现在以下几个方面。

（一）监督主体不确定

我国《民法典》并未对监护监督人角色设有明文，若将《民法典》第36条视为对监护监督的规定，则依该条，具有监督权的主体包括“有关个人和组织”，虽然从表面上看，监督主体具有多元性，几乎达到全覆盖的效果，但事实上，监督主体并不确定，该条的立法目的并不能完全得以实现。

1. 被监护人可能不存在“其他依法具有监护资格的人”

根据《民法典》第36条第2款与《民法典总则编司法解释》第11条第2款，申请撤销监护的主体中的“有关个人”系指“其他依法具有监护资格的人”。而根据《民法典》第28条，具有监护资格的人是“配偶、父母、子女、其他近亲属、其他愿意担任监护人的个人或组织（但要经‘两委’同意）”，再根据《民法典》第1045条第2款，近亲属的范围包括“配偶、父母、子女、兄弟姐妹、祖父母、外祖父母、孙子女、外孙子女”。由于其他愿意担任监护人的个人或组织需要经过‘两委’同意，在成年人已经存在监护人的情形下，所谓“其他依法具有监护资格的人”实际上主要指该成年人的近亲属。

而在成年监护（尤其是老年监护）中，若被监护人的权益遭受其配偶（监护人）的侵害，该被监护人的父母或已是“超高龄”而不具备监护能力，或已不在人世；而该被监护人未必有自己的子女或孙子女、外孙子女，也未必有兄弟姐妹，在该等情况下，被监护人被照料的“真实情况”、权利“是否受侵犯”可能根本无人知晓，尤其是我国成年监护制度借鉴“禁治产”与“准禁治产”宣告制度的前提下，一旦被监护人被法院认定为无或限制民事行为能力人，其行为能力就将被剥夺，那么就不再考察其事实上所存留的意思能力，而是由监护人代替其实施法律行为，被监护人的真实意愿无从表达。在被监护人无其他近亲属或无其他愿意伸出援手的近亲属的情况下，即使存在“相关组织”作为撤销监护的主体，该组织也很难伸出援手（一是该组织可能根本不知道被监护人受侵害的情况，二是即使监护人的监护资格被撤销，也无其他自然人主体担任监护人）。在该等情况下，监护人可能“无人监督”，被监护人的合法权益面临被侵害的风险。

2. “有关组织”范围过大，可能出现相互推诿的现象

根据《民法典》第36条第2款，就成年监护而言，有权申请撤销监护人资格的“有关组织”包括居民委员会、村民委员会、医疗机构、妇女联合会、残疾人联合会、依法设立的老年人组织、民政部门等。该范围看似周延，但也存在一定的问题。首先，虽然这一范围涵盖了几乎所有与被监护人权益保护相关的机构，但除了民政部门系“应当”申请之外，其他组织均是“有权”申请，至于是否申请并不在其职权范围之内，再加上有民政部门兜底，这就可能造成除民政部门之外的其他组织并不会主动申请撤销。而从目前司法实践的情况来看，由民政部门之外的其他组织申请撤销监护人资格的案件也并不多见。其次，有关组织的范围过宽，彼此的职权划分不明，有可能出现九龙治水的局面。即不同部门可能相互推诿，造成均有权申请撤销而均不予申请的结果。最后，虽然该条规定民政部门在有关个人或组织未及时申请撤销监护人资格的情形下“应当”向法院申请，给被监护人的权益设置了保障，但如果民政部门对于被监护人权益遭受侵害的事实并不知悉，该条的目的则并不能实现。就此而言，第36条中的“有关组织”，实际上只具备“申请撤销监护人的资格”，而缺乏“监督职权或职责”，无法成为名副其实的监督主体。

3. 对于监护监督人的产生方式、任职资格等未作明确规定

纵观我国《民法典》《民法典总则编司法解释》《老年人权益保护法》，并无“监护监督人”之规定，即使将《民法典》第36条理解为能够对监护人起到监督作用，法律对监护监督人的产生方式、任职资格等均缺乏规定，完善度仍需提高。虽然有学者认为《民法总则》（现《民法典》）第36条已经暗含监护监督制度的程序性意图，但缺乏监护监督人的选任资格、选任程序必将导致该条法律规定存在瑕疵。如“其他依法具有监护资格的人”之范围可能包括与监护人存在利害关系的自然人，若监督人与监护人存在利害关系，则无异于“自己监督自己”，监督制度则没有意义。

（二）监督职责模糊

除了监督主体不明确，我国《民法典》也未规定监护监督人的职责或职权。换言之，在被监护人被宣告为限制或无民事行为能力人后，根据《民法典》第34条第1款，监护人便成为被监护人的代理人，能够对被监护人财产获得直接的处分权。在监护过程中，隐秘性和长期性并存，《民法典》第36条虽然规定了监护人侵害被监护人合法权益时，相关主体可以请求人民法院撤销其监护人资格、重新指定监护人，但法律并未对相关主体赋予相应调查权限和相应职权，导致即使监护人实施了侵害被监护人合法权益的行为，也可能根本不会被发现，导致被监护人的合法权益受到侵害而无从救济。此外，《民法典》第36条也并没有指出个人、组织是否“都”具有“监督权”，而且监督分工也并不明确，在实践中难免出现“都有监督权，谁也不监督”的情况。

（三）监督方式单一

根据《民法典》第36条，被监护人实施严重危害监护人合法权益行为的救济途径是相关主体向人民法院申请撤销其监护人资格、重新指定监护人，由此可知该等监督实际是一种“事后监督”，即建立在被监护人已经实际受损的前提下再行事后救济，该等监督方式过于单一。一方面，被监护人所受精神伤害无法弥补，以本文前案为例，被监护人被“关”在精神病医院长达5年之久，即使5年后其被“成功解救”，5年间其受到的身心伤害是无法弥补的；另一方面，被监护人所受财产损害可能无法被追回，一是监护人处分被监护人财产（如房产），是否是为了被监护人的利益涉及价值判断，且难以准确判断。在某法院案例中，监护人将被监护人房产转让给被监护人的女儿，法院在一审判决中认为监护人处分被监护人房产系侵害被监护人的财产权益，从而判令房屋买卖合同无效，但在二审中又认为监护人处分被监护人房屋是为“维持被监护人生命”而出售，为有效合同，截然不同的判决，可以得出事后监督、事后救济存在一定的不确定性，处分行为在处分时究竟是否是为了被监护人利益，往往难以在行为发生后准确判断。

由于我国成年监护监督制度存在现实不足，对监护人缺乏制约，监护监督制度亟待完善。世界各国对于监护监督制度已进行不同程度的探索，我国可结合本国实际，对域外立法进行参考借鉴。

三、域外相关立法考察

各国及地区对于成年监护制度的称谓不一，如日本、韩国一般称为成年监护、德国称成年照管（辅助）、法国称成年保护、奥地利称成年事务管理、蒙古称成年代办、越南称成年监管等。各立法例对监护监督作出了不同程度的规定，以防止监护权滥用，本文主要讨论日本监护监督制度、德国成年辅助监督制度以及英美法定及持续性代理权之监督制度。

（一）各国监护监督制度的立法例

1. 日本监护监督制度

日本的成年监护制度根据自然人辨识能力的不同，分为“监护、保佐、辅助”三个层级。根据《日本民法典》第7条、第11条、第15条第1款，依精神上的障害而欠缺辨识事理能力不足的大小，经相应主体申请，家庭法院可分别作出监护、保佐、辅助开始的裁定。如果是“经常性”欠缺辨识事理的能力，则用监护制度予以保护；如果辨识事理能力“显著”不充分，则以保佐制度予以保护；如果辨识事理能力“不充分”，则以辅助制度予以保护。监护、保佐和辅助制度的核心区别在于监护人、保佐人、辅助人的权力大小不同。根据《日本民法典》第858条、第859条，成年监护人的职责是，在人身方面，在尊重成年被监护人意思的前提下，从事被监护人的生活、疗养看护的相关事务，关怀被监护人的身心状况和生活情况；在财产管理方面，监护人可以代表被监护人实施法律行为，但若变卖、出租、解除租赁或设定抵押权等行为，应经家庭法院许可。但应当特别注意的是，上述人身关怀并不要求被监护人直接进行护理，仅需在从事合同等法律行为之际，对成年被监护人的人身作出关怀。保佐制度的核心在于被保佐人在进行相应行为时，应取得保佐人的同意，也即在该条规定以外的行为，被保佐人可以任意处理。辅助制度的核心在于，除被辅助人本人申请外，法院裁定辅助事项（范围仅限《日本民法典》第13条第1款）以被辅助人本人同意为前提（保佐、监护均不需要）。监护与保佐、辅助的核心区别在于，在“监护”框架中，系由监护人从事被监护人的生活、疗养看护和财产管理事务，也即民事法律行为系以监护人的意思而做出，而保佐、辅助的本质是保佐人、辅助人“帮助”被监护人更好地实施民事法律行为，也即民事法律行为仍然是被保佐人、被辅助人作出，只是在保佐、辅助范围内，需要保佐人、辅助人“同意”为前提，若保佐事项、辅助事项未经保佐人、辅助人同意，则该民事法律行为可被撤销（《日本民法典》第13条第4款、第17条第4款）。

日本民法对于前述监护、保佐与辅助三项制度均规定了相应的监督制度，分别对应监护监督人、保佐监督人和辅助监督人。前文已述，监护、保佐、辅助三种制度系根据民事主体辨识事理能力大小的不同而设定，在监护制度的框架下，监护人的权力最大（人身照护、财产管理），《日本民法典》对于监护监督人职权的规定也是最为全面的，保佐监督人、辅助监督人亦均系根据各自的职权，准用监护监督人的职权（《日本民法典》第876条之3、第876条之8），也即监护监督人的职权“最全面”，故本文主要介绍日本“监护”监督制度。

（1）监护监督人的选任及主体资格

在成年监护监督人的选任程序方面，《日本民法典》第849条规定，家庭法院认为有必要时，可以依被监护人、被监护人亲属或监护人的请求或依职权，选任监护监督人；在成年监护监督人的主体资格方面，《日本民法典》第847条、第850条、第852条规定，监护人的配偶、直系血亲及兄弟姐妹、未成年人、被家庭法院任免的法定代理人、保佐人或辅助人、破产人、正在对或已经对被监护人提起诉讼者以及其配偶及直系亲属、下落不明者既不能作为监护人，亦不能作为监护监督人。此外还应注意的是，无论监护人还是监护监督人，若要变卖、出租供被监护人居住的房屋，都要经过家庭法院的许可，所以，日本家庭法院亦为监护监督主体之一。

由此可见，日本的监护监督人既可以依申请，也可以依职权而设立，为确保监督人能够尽责履职，监护监督人和监护人不能有直接的亲属关系。

（2）监护监督人的职权

《日本民法典》第851条规定，监护监督人的职务主要有：监督监护人之事务；监护人空缺之情形，毫不延迟地请求家庭法院选任；有急迫情势之情形，作出必要的处分；以及就监护人或其代表人与被监护人间之利益相反行为，代表被监护人的职权。其中“监督监护人”的职权还可具体到《日本民法典》第853条、第855条，监护人成为监护人后，应毫不迟延地着手调查被监护人财产，并在一个月内完成其调查且制作财产目录，监护监督人应当见证，未经监护监督人见证的财产调查及目录不生效力；若监护人对被监护人享有债权或负有债务，应当在财产调查前，向监护监督人申报，若监护人明知其对被监护人享有债权而不申报，则丧失债权；针对上述财产目录，《日本民法典》第863条规定了监护监督人可以随时对监护人请求提交监护事务报告或财产目录，还可以直接调查监护事务或者被监护人的财产情况，还有权请求家庭法院命令监护人进行必要的处分。《日本民法典》第864条还规定，如果监护人要做出《日本民法典》第13条第1款以及作出营业行为，也需要监护监督人的同意才能进行。

由此可见，在日本民法中，对监护监督人的选任、资格、职权的规定相对完善，除对监护人空缺等日常事务的监督外，监护监督人在“事前”，有被监护人财产情况的见证权（《日本民法典》第853条）、“重大事项”同意权（《日本民法典》第864条），对于监护人对被监护人的债权债务，享有“被申报”权（《日本民法典》第855条）；在“事中”，监护监督人有随时请求监护人报告监护事务或财产目录的权利，还可直接对监护人的监护事务及被监护人的财产情况进行调查（《日本民法典》第863条）；在“事后”，若发现监护人作出被监护人利益相反的行为，享有直接作为被监护人代表人的权利；在急迫情势下，作出处分的权利（《日本民法典》第851条）。

2. 德国成年辅助监督制度

德国1990年9月12日以成年辅助法取代禁治产监护制度，所以德国现行立法并无“成年监护制度”，而以“辅助制度”予以规定。该辅助制度与日本的保佐制度类似。《德国民法典》第1896条第2款规定，辅助人仅在职务范围内有辅助之必要，才能被选任，即在废除禁治产制度后，被辅助人并非直接成为“不具备民事行为能力的人”，而是因为被辅助人的行为能力不足，需要被辅助。

对于辅助监督人角色，《德国民法典》第1908条之9规定，辅助制度可准用监护制度的部分法律规定。再根据《德国民法典》第1792条第2款，监护包括财产管理者，应当设置监督监护人；监护人编制财产目录，在有监督监护人（也即监护监督人）的情况下，应与监督监护人共同编制，财产目录也应经监护监督人确认正确且完备，编制财产目录时可请求公务员、公证人或其他专门人员协助，如果财产目录不完备，家事法院得指定主管行政机关、主管公务员或公证人编制（1802条）；监督监护人应当注意监护人执行监护职务的责任，监护人亦应及时向监督人报告监护职务的状况，并允许监督人阅览有关监护的文件（1799条）；监护人依法使用被监护人财产投资的，应当经监护监督人或家事法院的许可，多数监护人共同执行监护职务的除外（1810条）；未经监督监护人许可，监护人不得处分被监护人的债权，或其他被监护人可以请求给付的权利以及被监护人的有价证券，但需要法院许可的除外，监护监督人的许可可被家事法院的许可替代，多数监护人共同执行监护职务的除外（即家事法院亦有监督权）（1812条）；应得到家事法院许可的事项包括：处分提存的有价证券、贵重物品、抵押债权、地产债务或定期不动产债务（1819条）、无记名证券的更改及转换（1820条）、对土地、船舶或建造中船舶的处分等行为（1821条）、以及涉及继承、营业租赁、耕农地租赁契约等其他行为（1822条第1项至第4项，第6项至第13项）、使用被监护人名义开始新营业或废止现有营业的行为（1823条），由家事法院许可，有监督监护人且能听取监督人意见的，家事法院许可前应当听取监督人意见（1826条）。

由《德国民法典》以上法律条文可知，与日本类似，德国的成年辅助制度准用监护制度的部分法条，监督主体系公力与私力结合，既有自然人主体，也有公权力机关。之于监督职权，可以看出监督监护人在财产处置方面对监护人起到的是制衡作用，但对于重大财产的处分，则只能由法院（即公力监督机构）进行许可。

3. 英美法定及持续性代理权监督制度

英国成年法定监护制度集中在1983年的《英国精神健康法》（Mental Health Act 1983）和1985年的《持续性代理权授予法》（Enduring Power of Attorney Act 1985）中，其中《精神健康法》对法定监护予以规定，《持续性代理权授予法》对意定监护予以规定。根据笔者查询，《精神健康法》中对监护的规定似乎更加偏重于对患者的治疗，属于更加广义的监护。在监督模式上，英国更偏向于公力监督，英国2005年《意思能力法》创设了公设监护办公室（Office of the Public Guardian）与保护法院两个机构，分别对意定监护人和法定监护人进行监督；此外法院还有权派出“保护法院专员”（Court of Protection Visitors），针对特定代理人的行为进行监督。并有权派出“保护法院专员”（ Court of Protection Visitors）以监督代理人。

美国成年监护制度则由联邦1969年《统一持续性代理权法》《统一老年法》《联邦社会保障法》《精神保健法》《美国身心障碍者法》和各州老年监护法组成，主要分为法定监护和意定监护，联邦统一《持续性代理权授予法》则对意定监护作了具体规定。后来，《统一代理权法》取代了《统一持续性代理权法》，取消“持续性”表述的原因是，根据《统一代理权法》第104条，根据该法所设代理权是持续性的，除非明确规定因委托人丧失行为能力而终止代理权。根据《统一代理权法》第108条，委托人可以在授权委托书中写明为其财产指定管理人或者为本人指定监护人，如果委托人签署授权委托书之后监护程序启动，法院可以为其指定监护人，除正当理由或者被剥夺资格，法院应当根据委托人新近提名的人选进行指定，也就是说该“代理权”的实质更像是一种“意定监护”。《统一代理权法》第301条还为该授权委托书制定了法定格式，在该法定格式中，财产管理者和人身监护人可以是不同主体。但是，该种代理的法律对于监督一般没有规定，理论上除了委托人能够对代理人进行监督，没有其他人的监督。但是根据《统一代理权法》第116条的规定，也可知美国的意定监护也并非完全没有监督，被代理人以及被代理人的配偶、父母或者后代、有资格作为被代理人的推定继承人的人、监护人、财产管理人、有权为被代理人做出医疗决定的人等可以请求法院审查代理人的行为并采取适当的措施，即私力监督，但该种监督体现为一种事后、消极的监督模式。

在法定监护角度，美国《统一监护和保护程序法》第301条规定，无行为能力人的监护人由本人父母、配偶或法院指定，第317条则对法定监护监督进行了规定，从该条规定可以看出，监护人应当每年向法院提交报告，法院可以指定一名访问员检查报告，采访被监护人和监护人，并根据法院指示做出其他调查。也就是说，法定监护的监督主体是法院，具体实施主体是法院工作人员或志愿者。

（二）域外立法例之借鉴

从以上各国关于监护监督制度的立法中，均对监护监督人的主体及职责作了或全面或简洁的规定。但不可否认，为了防止监督人滥用职权，设置监护监督制度是必要的。从主体上，各国立法例既有“公力监督”模式、“私力监督”模式，也有“公私合力”监督模式。私力监督模式的优点在于成本低、便于私法自治，也便于保护当事人隐私，但缺点是容易发生代理权滥用，监督效果参差不齐，公力监督模式虽然执行效率高、力度大，但成本太高，且需要很长的时间设计落实，故根据域外立法例，我国可以考虑探索“公私合力”监督模式。

从职责上，监护监督人的主要职责是对监护人履职进行监督。对于“财产清单”的设置，德国、日本均规定了要“监督人”确认（或共同制作），该等方法便于监督人全面了解被监护人财产情况，此等“事前监督”模式可资借鉴；此外，监护人处理的部分事项需要监督人同意，涉及重大事项（比如变卖房产等），德国、日本均规定了不能仅“监督人同意”，还要法院（公权力机关）同意方能实施，该等“事中监督”模式我国可资借鉴；日本还特别规定了，如监护人实施了利益相反行为，监护监督人可以直接成为被监护人的代表人。该等“代表权”对我国完善“事后监督”的立法有一定借鉴之处，否则如若发现监护人滥用权力，统一要先提起“撤销监护人资格”诉讼，再提起财产损害赔偿诉讼，不仅耗时费力，更不利于对被监护人的权利保护。

四、我国成年监护监督制度的实践及完善

近年来，我国之于监护监督在制度建设领域、司法审判领域、社会监督主体等领域进行了深入的探索和实践，成年监护监督制度在不断推进，也在不断完善和发展。

（一）成年监护监督制度的实践

1. 制度建设领域

2012年，在《老年人权益保障法（修订草案）》中已经涉及关于成年人的监护监督制度，其第24条第1款、第4款规定，具有完全民事行为能力的老年人可以在近亲属或者其他与自己关系密切、愿意承担监护责任的个人、组织中协商确定自己的监护人和监护监督人，监护人不履行监护职责或者侵害老年人权益的，监护监督人有权请求有关部门处理，或直接依法向人民法院提起诉讼。但在最终正式通过的法律中，删除了有关监护监督人的规定。本修订草案对于监护监督人诉权的规定与《日本民法典》规定相仿，但最终并未被落实到法律条文中，笔者认为，可能是在当时的背景下（乃至现在），意定监护都并不普及（实际上2012年修订的《老年人权益保障法》也是首次确立成年意定监护制度），如果监护监督人只能老年人在“具备完全民事行为能力”时自行确定，不排除该制度形同虚设，且忽略了在法定监护下监护监督人的设立。

2016年5月，上海市出台了新的《上海市老年人权益保障条例》，其中第18条明确意定监护可以以公证的方式明确，即形成了意定监护+公证的典型监护模式。根据笔者查询，在司法部2020年12月发布的《公证书格式（修订征求意见稿）》十二式之三“意定监护公证书格式”中，已经包括监护监督人，并允许在公证书中注明监护监督人的职责范围。

2. 司法审判领域

（1）在判决书中确定监督人角色

我国《民法典》并未明确规定监护监督人角色，但基于监督的必要性，上海市嘉定区人民法院曾对此进行创新实践，相关案例也被最高人民法院老年人权益保护典型案例（第三批）收录（赵甲、赵乙、赵丙申请指定监护人纠纷案）。

本案中，被监护人（老人）共有三名子女，三名子女均向法院申请指定其本人为监护人，被监护人（老人）的两个女儿表示，被监护人（老人）之子在管理被监护人财产期间，存在侵占财产、信息公开不足等情况。法院查明被监护人（老人）财产一直由其儿子进行管理后，要求被监护人（老人）之子向法院报告其“财产清单”【其中包括现有资产（动产及不动产）、固定收入、固定支出、债权债务（含股票等债券）】，根据财产清单内容，被监护人（老人）儿子的解释尚属合理，法院依据最有利于被监护人原则，指定被监护人（老人）的儿子作为监护人，同时引导被监护人（老人）的儿子同意接受各申请人对自己的监护监督，具体的监督内容为，监护人应制作收入支出账目并定期公示，将公示及接受监督作为判决主文确定的义务。

本案是全国首例判决监护人履职报告案，其创新点是在我国法律并未规定财产清单制度的前提下，法官依职权要求被监护人（老人）的儿子制作相应财产清单，并要求其他申请人发表意见，将各方基本认可的财产情况在判决书中得以固定；此外另一创新点系以判项确定监护人的履职报告义务，报告范围包括人身照管和财产管理，对于重大医疗决定、财产清单主要项目和大宗财产的处分等内容应详细说明理由，此举在某种程度上可以实现一定程度的“事前监督”，避免事后监督而导致的滞后性。

（2）创设“监护人履职报告+法院指导监护人履职报告”复合机制

诚如上文所言，私力监督虽然较为灵活，但是执行效果可能参差不齐，对于这一情况，嘉定法院又创造性地作出了“上海首例人民法院指导监护人合理合法履职案”的判决。

本案中，被监护人（老人）育有一子一女，在法院以最有利于被监护人的原则，依法指定老人的儿子作为监护人、老人的女儿作为监督人，一段时间后，双方产生了争议。被监护人（老人）的儿子（监护人）认为，其履职“笼统的发个短信，说钱花了多少就可以”，而被监护人（老人）的女儿（监督人）则认为，监护人应当“报告钱具体都花到了哪里”。半年后，因监护人、监督人之间，为了被监护人的房产和监护人履职报告滞后问题对簿公堂。监护人认为，被监护人房产证上不应该新增其姐姐（监督人）的名字，监督人则主张监护人长达5个月没有向自己报告被监护人的人身和财产情况，主张撤销监护人的监护资格。

嘉定法院在了解情况后，认为应当完善监护监督机制，解决“监护标准”不一的问题，便梳理出了“两表一指示”，即成年监护指示，以及被监护人人身及财产情况一览表和监护台账，要求监护人每月5日向监督人按照“表格内容”进行履职报告。监护人应当如实规范填表并附上相应票据。后监护人将制作好的监护报告交至法院进行备案。

笔者认为，本案的创新之处，在于对公力监督的探索，私力监督确实可能会出现执行效果差、甚至出现监督人、监护人串通伤害被监护人利益的情况，若公权力机关可以加以指导或依职权介入，方能更好地保护被监护人利益。

3. 设立社会监督主体

2020年8月，上海市闵行区尽善社会监护服务中心成立，系全国首家专业从事社会监护服务的社会组织，根据笔者查询，该组织的服务范围中也包括成年人的监护监督。2021年11月，广州市荔湾区和谐社会监护服务中心成立，为老年人提供意定监护、财产管理等服务。2024年9月，天津市和平区安心社会监护服务中心成立，为空巢、独居老年人等监护困境群体提供意定监护服务。

从以上实践中可知，无论是制度建设领域、司法实践领域，还是设立社会监督主体等方式，各界都在对成年监护监督制度进行相应探索，但其中的问题在于，探索监督机制的只是部分区域，且并未形成正式的成套机制，我国成年监护监督主体仍未确定，能够持续运行的监护监督机制仍未建立，监护监督制度仍需完善。

（二）我国成年监护监督制度的完善

1. 构建“公力+私力”双重监督主体模式，解决监督主体问题

根据《民法典》第36条第1款，有关组织和个人在监护人发生法定的侵害监护人合法权益或怠于履行监护职责等情况时，可以向人民法院申请撤销监护人资格。该条规定实际为监护监督人的设立进行了“留白”，即“有关组织和个人”可以成为监督主体。那么，在法定监护和意定监护的角度，谁应当作为监护监督人？

纵观其他国家法律，既有公力监督、也有私力监督，还有公私合力监督。纯公力监督在理论上具有执行力强等优点，但面对巨大的养老需求，未必有足够的公共资源能够予以运用。私力监督具有保护隐私权与灵活的优势，但是执行效果却不能保证，私力监督人在没有报酬的前提下，未必会良好履职，且也不排除监督人和监护人串通损害被监护人权益的情况，故公力与私力相结合的方式应当被予以考虑，而其在法定监护和意定监护中的设计又应有所不同。

（1）法定监护监督人的设定

其一，公力监护监督人。对于法定监护中的公力监督人，参照前文嘉定法院“指导监护人履职报告”、并由监护人向法院定期备案监护台账的方式，虽然法院并不是“监督人”，但该备案方式也能够起到良好的监督效果。那么谁应当作为公力监督人？笔者认为，本着对被监护人情况充分了解的角度，可以采用“谁最终指定，谁担任”的方式。如果监护人是居委会、村委会、民政部门指定，则由上述主体担任公力监护监督人，如监护人是人民法院指定，则由人民法院担任公力监护监督人，如果没有进行“指定监护”，则应以“监护人证明”的出具机构担任监护监督人，但上述机构可以委托社会组织（比如前文提到各地开设的社会监护机构）进行监护。

其二，私力监护监督人。对于法定监护中的私力监督人，笔者认为，私力监督人的设置很有必要，否则仅靠公力监督无法覆盖大规模的成年监护监督需求。《日本民法典》规定的与监护人具有直接利害关系的主体（如配偶、直系血亲及兄弟姐妹等）不得担任监护监督人，这是为了保证监督效果而定，但笔者认为，在担任私力监督人的角色上，被监护人的近亲属及其他愿意作为监督人的人均可担任此角色，而不应给予过多的限制，即我国不能全盘照搬。一是从可落地执行角度，在成年法定监护中，担任监护人的往往是被监护人的子女之一，或者是被监护人的配偶。在担任私力监督人没有报酬的情况下，自觉自愿担任监护监督人角色的是被监护人的其他子女即“监护人的兄弟姐妹”可能性最大。二是从监督效果上，亲属之间的监督并不一定会使效果“打折扣”。兄弟姐妹（或亲属之间）纵使感情再深厚，其根源也来自父母，更何况在兄弟姐妹各有家庭后，各种利益也会交织，如果“数人串通”坑害父母利益，可能难以做到。三是从监督权限上，监督人的职权重在监督，而非直接获得处分被监护人财产以及决定其人身方面的权力，故笔者认为监督人数量“可以有数人”，即愿意担任监护监督人的人都可以作为监护监督人，如此也不会为监督效果打折扣；当然还有一种情况，即没有人愿意担任监护监督人，此时指定机构或监护证明出具机构应当为被监护人指定监护监督人，出于操作的方便，可以将其他依法具有监护资格的人指定为监护监督人，如果没有其他依法具有监护资格的人，则可类推适用《民法典》第32条，由民政部门或“两委”担任监护监督人，但民政部门与“两委”可以委托社会监护组织代为处理。

（2）意定监护监督人的设定

对于意定监护监督人，应当充分考虑被监护人的意思表示。对于公力监督人，可以参考上海“意定监护+公证”的监护模式，以最了解被监护人的现实情况为原则，由“公证处”担任公力监督人，但公证处可以委托社会监护组织代为处理；对于私力监督人，任何被监护人指定的监督人（但应以该监督人同意为前提），都有资格作为意定监护的监督人，在该等情形下，被监护人既可以委托其亲属，也可有偿委托其朋友、甚至委托律师行使监督职权。当然，如果在意定监护中，被监护人“坚决不同意任何组织或个人介入监督”，也应尊重其意思自治。

2. 打造“事前、事中、事后”三阶段监督机制，解决监督机制单一及监督职责不明的问题

我国《民法典》第36条第1款对于监护人滥用监护权的情况，其解决路径一般为“先撤销监护人资格”、再提起“财产损害赔偿”诉讼，该种监督方式体现了一种“事后监督”。诚如上文所言，事后监督并不能直接保障当事人的合法权益，故我国应探索“事前、事中、事后”三级监督机制，并完善监督职责。

（1）建立事前监督机制，完善标准化“财产清单”和“监护台账”的制作

笔者认为，监护主要包括对财产的管理和对人身的照护，可以“制作财产清单+制作监护台账+机构备案”三步进行。监护人侵害被监护人利益，大多数时候无论手段为何，其最终目的往往是侵害被监护人财产，所以事前制作“财产清单”至关重要，而定期制作的“监护台账”，则对财产与人身均能起到监督作用。

参照德日民法以及嘉定法院案例中，“财产清单”制作的操作，“事前制作财产清单”无论是公力还是私力监督主体，都可以很好地了解到在监护设立之时，被监护人的财产情况，以便事后进行事中监督和事后监督，在财产清单的制作过程中，应有私力监护监督人的全程见证并签字，待制作完成后，报对应公力监护监督人处备案。此外，监护人应定期向私力监护监督人汇报监护台账，并定期向公力监护监督人汇报备案，监督人也有权随时向监护人就监护情况进行质询。此外，关于“财产清单”以及“监护台账”，各机构可以根据实际情况，进行一定程度的“标准化”，起到相对统一的效果，提高监督效率。

（2）打造事中监督机制，对于重大决定事项，需要经得监督人一致同意

事前监督机制的打造可以从动机和源头上防止监护人作出伤害被监护人权益的行为，但是当该等行为发生之时，被监护人的权益应如何保护？笔者认为，应当打造事中监督机制，即某些重大决定事项，应当在公力以及私力监护监督人一致同意的情况下方能进行，关于“重大事项”的范围，可以部分参照德日民法典以及嘉定法院“案例”中的内容，如对被监护人重大医疗决定、财产清单主要项目和大宗财产的处分（或设置担保）等行为。未经监护监督人同意而进行的擅自处分，监护监督人有权直接提起撤销之诉（适用“撤销”路径是考虑到，若未经同意的法律行为直接认定为效力待定，监督人随时可以“不追认”，则监督人“权力过大”，且不利于交易秩序）。涉及需要登记的物权，可以采取在没有监督人共同签字（盖章）并公证“同意书”的前提下，由“买受人签署知晓风险承诺书”的方式予以规避。

（3）完善事后监督机制，监督人可以代表被监护人提起诉讼

虽然我国《民法典》第36条第1款对于监护事项包含“事后监督”，但仍有可完善之处，若监护人实施侵害被监护人利益的行为，相应主体直接的请求权基础是撤销监护人的监护资格。虽然实践中亦存在由其他非监护人主体直接提起财产损害赔偿之诉的案例【如上海市普陀区人民法院（2016）沪0107民初14744号民事判决】，但该等操作方式还是相对较少（笔者认为该路径仍是可行的，本文不详述）。本着被监护人利益最大化的角度，先“撤销监护资格”终究“耗时费力”，故在设置监护监督人的情况下，直接赋予监护监督人诉讼主体资格不失为可行的办法。笔者认为，可以参考《日本民法典》以及《老年人权益保障法（修订草案）》的规定，在发现监护人从事与被监护人利益相反的行为时，监护监督人可以直接代表被监护人同步提起撤销监护人资格诉讼和财产损害赔偿诉讼。

3. 推进完善社会监护组织的建设及收费机制，确保社会监护的持续运行

社会监护组织具备相应的专业性、专门性，兜底性，作为监护机构或监护监督机构相对适宜。以上海闵行区尽善社会监护服务中心为例，根据笔者查询，意定关系确立后，在老人能够自主决定时，“尽善监护”承担辅助执行的角色，每月收费500元，在老人失能失智时，监护期每月收费2000元，服务内容涉及人身照管、医疗决定、财产管理、权益维护、身后丧葬五个服务板块。据前文所述，得益于日益增加的养老需求，社会监护组织在近年来亦不断设立，维持该等组织的运行不可避免地要发生费用，关于上述费用应当如何支付的问题，笔者认为，针对意定监护，被监护人在其具备完全民事行为能力之时可以根据其需要选择相应的“个性化服务”，也即由其本人财产进行自主支付；但在法定监护层面，被监护人可能并未“委托”任何社会组织进行监护，若公力监督机构（如村委会、居委会、民政部门、法院）委托社会组织进行监护，让该单位直接支付费用，也可能会发生部门间推诿，谁也不愿意“指定监护”的情况。笔者认为，可以从“财政支持+养老保险”双角度着手，一方面可以向社会监护组织每年度拨付一定的财政资金作为激励和支持，另一方面可以利用“社会保险（比如养老保险）资金池”，在社会保险资金池中，考虑少部分比例金额作为支付社会监护组织的运营费用。

五、结语

在人口老龄化的背景下，老年人的养老需求日益增多，成年监护制度的应用及需求也日益增加。在我国《民法典》背景下，成年监护监督体现为一种“事后监督”制度，当发生监护人滥用监护权的情形，多以先“撤销监护人资格”，再“提起财产损害赔偿诉讼”的诉讼思路，但该等方式有很多问题，不仅耗时耗力，而且会导致监护人的权力过大，导致被监护人利益“无法最大化”，故我国的监护监督制度应当予以细化落实，纵观德国、日本、英美民法的监护监督制度，我国不能照搬照抄，但可以进行相应借鉴。近年来无论是人民法院还是民政部门、社会组织，都在尝试探索成年监护的监督机制。笔者认为，我国可以考虑打造“公力+私力”协力的监护监督主体，以及完善“事前、事中、事后”三级监督机制，同时鼓励社会监护组织依法履职，以财政支持作为短期激励，并以养老保险资金池作为长期运营保障，让广大老年人共享经济社会发展成果，安享幸福晚年。