智能网联汽车已成为全球汽车产业发展的战略方向，受到越来越多国家和地区的重视。近几年，全球智能网联汽车市场快速发展，我国智能网联汽车创新应用也加速推进。

中国（上海）自由贸易试验区临港新片区（“临港新片区”）作为对标“国际上公认的竞争力最强的自由贸易园区”的特殊经济功能区，正进一步推进“五自由一便利”的制度型开放体系。就智能网联汽车产业而言，临港新片区正着力打造全国第一个“数据通全路、云网联全车、智能赋全城”的智能网联汽车创新引领区 [1] 。

2023年，临港新片区智能汽车整车产量突破110万辆，产业产值突破人民币3000亿元，对比2019年智能汽车产业产值的314亿元，临港新片区智能汽车产业在5年实现了近10倍的增长。目前智能网联汽车产业已经成为临港新片区经济规模最大、带动效益最强的前沿产业 [2] 。

本文基于全球和我国智能网联汽车立法和商业实践发展的背景，着重关注临港新片区智能网联汽车发展政策支持和创新实践。

一、    全球智能网联汽车发展观察

随着新一轮科技革命和产业变革的加速演进，世界各国对智能网联汽车产业加速布局以带动产业发展，人工智能、5G、大数据等新一代信息技术的加速融合为智能网联汽车发展带来了新的推动力。

欧美日等国家和地区纷纷制定相关政策法规，为智能网联汽车的创新发展提供环境。德国和日本相继修订《道路交通法》，许可自动驾驶车辆上路行驶；UN R157等首批联合国自动驾驶法规正式生效、欧盟全自动驾驶法规EU 2022/1426发布，为自动驾驶的准入管理提出相关技术要求；美国诸多州政府对自动驾驶车辆上路行驶进行规范和管理 [3] 。

在自动驾驶汽车商业化层面，目前各国在国家层面对自动驾驶汽车大规模商业化落地的规划和目标较为谨慎。日本的目标是到2025年实现高速公路L4级别的自动驾驶，德国是2025年、2030年分别为实现高度自动化和自动驾驶汽车铺平道路。根据目前各国和各大汽车集团实践情况，2030年可能是L3及以上高级别自动驾驶汽车商业化的重要时间节点 [4] 。

二、    中国智能网联汽车立法和商业实践

我国智能网联汽车的发展得益于国家对智能汽车发展的顶层设计，以及营造的支持、创新、鼓励创造、宽松包容的发展环境。2020年初，国家发改委等十一部委发布了《智能汽车创新发展战略》，提出建设中国标准的智能网联汽车强国战略目标，并且部署六大体系和二十项重点任务，在此基础上，我国各个部委也在加强推动智能网联汽车的安全管理、技术研发、示范应用，以及智能网联汽车与新能源、交通、智慧城市的融合发展 [5] 。

截至2023年底，我国共建设17个国家级测试示范区、7个车联网先导区、16个智慧城市与智能网联汽车协同发展试点城市，开放测试示范道路22000多公里，发放测试示范牌照超过5200张，累计道路测试总里程8800万公里，自动驾驶出租车、干线物流、无人配送等多场景示范应用有序开展 [6] 。

2021年发布的推荐性国家标准《汽车驾驶自动化分级（GB/T 40429-2021）》将自动驾驶等级分为L0-L5六个级别，其中 L0-L2 可实现辅助驾驶，L3、L4、L5 分别是有条件自动驾驶、高度自动驾驶以及完全自动驾驶。目前我国乘用车自动驾驶技术处于由L2向L3+规模化量产的阶段。对比之下，特定场景中商用车自动驾驶技术率先进入商业化阶段 [7] 。随着法律法规的进一步落地支持，在矿区、港口、环卫、干线物流、机场等场景下，高级别自动驾驶技术正在商用车上不断应用和创新。

从全球范围来看，智能网联汽车目前有单车智能和车路协同两种技术路线。单车智能主要依靠车辆自身的视觉、毫米波雷达、激光雷达等传感器、计算单元、线控系统进行环境感知、计算决策和控制执行；车路协同则是在单车智能的基础上，通过车联网将“人-车-路-云”交通参与要素有机地联系在一起，助力智能汽车在环境感知、计算决策和控制执行等方面的能力升级，加速自动驾驶应用成熟 ^[8] 。单车智能和车路协同的本质区别是技术和成本在车侧和路侧的分配 [9] 。

2021年7月工信部发布《关于加强智能网联汽车生产企业及产品准入管理的意见》，在《道路机动车辆生产企业及产品准入管理办法》的基础上，对企业生产具有自动驾驶功能的汽车产品的准入提出了具体要求。

2023年11月工信部等四部委发布《关于开展智能网联汽车准入和上路通行试点工作的通知》，明确智能网联汽车准入和上路通行试点的总体要求与申报流程，并进一步提出将推广经过试点实证的自动驾驶和“车能路云”融合的先进技术和产品、可行方案、创新机制等试点成果。同时，交通运输部发布《自动驾驶汽车运输安全服务指南（试行）》，对从事城市公共汽电车客运、出租汽车客运、道路旅客运输经营、道路货物运输经营活动的自动驾驶汽车提出针对性的上路运行要求。

2024年1月15日，工信部、公安部、自然资源部、住建部、交通部联合发布《关于开展智能网联汽车“车路云一体化”应用试点工作的通知》，将从2024年至2026年开展“车路云一体化”应用试点，内容包含建设智能化路侧基础设施、提升车载终端装配率、建立城市级服务管理平台、开展规模化示范应用、探索高精度地图安全应用、完善标准及测试评价体系、建设跨域身份互认体系、提升道路交通安全保障能力、探索新模式新业态等 [10] 。

三、    临港新片区智能网联汽车发展实践

自2019年8月20日揭牌以来，临港新片区持续聚焦智能网联汽车产业发展，积极探索智能网联汽车制度创新。

2022年，临港新片区智能新能源汽车产值达2634亿元，成为新片区首个产值突破2000亿的产业 [11] 。2023年，临港智能汽车产业产值突破3000亿元，整车产量突破110万辆 [12] 。目前，临港新片区已集聚智能新能源汽车相关企业160多家，预计到2025年，产值规模突破4000亿元 [13] 。

2023年6月8日，临港新片区向友道智途、图森未来、赛可智能、云骥智行四家企业15辆车发放基于立法基础的全国首批无驾驶人智能网联汽车道路测试牌照。同时，临港新片区在临港行政服务中心设置全国首个“无驾驶人智能网联创新应用申报专窗”，实现统一受理、闭环办结 [14] 。

2023年11月30日，2023国际汽车电子与软件大会·滴水湖峰会发布由中科创达联合东风集团等16家企业和临港新片区共同打造滴水OS整车操作系统。该峰会同时发布《临港新片区“智能汽车生态城”建设行动方案》，明确未来临港将聚焦汽车电子、操作系统、汽车数据等核心要素，打造一座全链条、全场景、全要素的智能汽车生态城，为中国汽车产业发展提供“新动能” [15] 。

2024年1月17日，第一届智能网联汽车创新发展上海论坛上，临港新片区发布智能网联汽车五大超级场景，包括车易行场景、随心乘场景、箱联运场景、疏客流场景、大数据场景 [16] 。相关应用场景已取得重大突破，例如，充分运用自动导引车（AGV）、自动化桥吊、轨道吊的洋山深水港四期工程是目前全球最大、综合自动化程度最高的单体全自动化码头 [17] 。东海大桥“5G+L4”智能重卡准商业化运营以来，至今累计运营里程超600万公里，累计完成超过25万TEU智能转运任务，实现了从“道路测试”到“示范运营”的突破 [18] 。

四、    临港新片区智能网联汽车制度创新

在国家及上海市政府、浦东新区政府的政策支持下，临港新片区不断推进智能网联汽车制度创新。

(一)   国家政策支持

2023年11月26日国务院发布《全面对接国际高标准经贸规则推进中国（上海）自由贸易试验区高水平制度型开放总体方案》。该方案明确支持中国（上海）自由贸易试验区（含临港新片区，以下简称上海自贸试验区）对接国际高标准经贸规则，并基于全面实施自由贸易试验区提升战略，更好发挥上海自贸试验区先行先试作用，打造国家制度型开放示范区的目的，在加快服务贸易开放、提升货物贸易自由化便利化、率先实施高标准数字贸易规则与加强知识产权保护等方面提出建设性方案。

在智能网联汽车发展方面，该方案明确提出：（1）鼓励物流企业优化创新“最后一公里”配送解决方案。试点在洋山港建设自动化驾驶智能测试专用道；（2）在保障安全前提下，探索开展高度自动驾驶车辆在高速公路和高架道路上测试及示范应用，加快推动智能网联汽车商业化应用。深入开展智能网联汽车高精度地图应用试点。

该方案同时强调，上海市人民政府要强化主体责任，根据方案确定的任务，进一步完善工作机制，扎实推进各项措施落实；要建立完善制度创新机制，鼓励大胆试、大胆闯；要用足用好浦东新区法规制定权，强化改革试点法治保障。

除前述明确支持临港新片区发展自动驾驶测试与应用的文件外，相关部委亦发文支持临港新片区自动驾驶发展的保障设施。例如原中国银保监会、上海市人民政府发布《中国（上海）自由贸易试验区临港新片区科技保险创新引领区工作方案》，明确将临港新片区打造成为具有代表性和示范性的科技保险创新高地，集聚发展新能源汽车等前沿产业，为其提供全生命周期的、智能的、有温度的保险服务。

(二)   上海市政府持续助力临港新片区制度创新

自2017年发布《上海市智能网联汽车产业创新工程实施方案》以来，上海市接连发布《上海市智能网联汽车示范应用场景拓展工作实施方案（2021-2023年）》《上海市加快智能网联汽车创新发展实施方案》等相关文件，赋能智能网联汽车产业发展。同时，浦东新区亦发布《上海市浦东新区促进无驾驶人智能网联汽车创新应用规定》及配套文件，落实无驾驶人智能网联汽车的道路测试、示范应用、示范运营。

在此基础上，临港新片区发布《临港新片区智能网联汽车创新引领区发展三年行动方案（2023-2025年）》《中国（上海）自由贸易试验区临港新片区促进智能网联汽车发展若干政策》等政策文件，推进临港新片区智能网联汽车发展与创新。

(三)   临港新片区智能网联汽车重点制度创新

1.      自动驾驶级别与测试应用

2021年上市经信委发布《上海市智能网联汽车测试与示范实施办法》，初步明确有条件自动驾驶、高度自动驾驶和完全自动驾驶三个技术等级的智能网联汽车进行道路测试、示范应用与示范运营的条件。2022年上海市人民政府在前述文件的基础上发布《上海市智能网联汽车测试与应用管理办法》，细化了L3-L5级别自动驾驶智能网联汽车进行道路测试、示范应用与示范运营的条件与流程。

在此基础上，浦东新区发布《上海市浦东新区促进无驾驶人智能网联汽车创新应用规定》明确为不配备驾驶人和测试安全员的智能网联汽车进行道路测试、示范应用、示范运营的条件。临港新片区基于前述规定发布《中国（上海）自由贸易试验区临港新片区促进无驾驶人智能网联汽车创新应用实施细则》，依托浦东新区法规立法成果，把“无驾驶人路测”率先通过制度固化落地，并发放了全国首批基于立法基础的无驾驶人智能网联汽车道路测试牌照。

2.      完善车路云全要素发展

智能网联汽车自动驾驶技术逐渐从“单车智能”走向“车路云”融合协同发展。让“聪明的车”行驶在“智慧的路”上，车路协同发展的技术路线使得智能网联汽车数据生态扩展到路侧和基础设施侧，同时也使得智能网汽车的制度保障扩展到智慧道路建设等方面。

临港新片区在《临港新片区加快构建智能新能源汽车产业生态的行动方案（2022-2025）》明确围绕“聪明的车”布局自动驾驶在智能重卡、港口智能转运车辆、智能出租、无人配送、智能公交等全场景的应用；围绕“智慧的路”建设国内首个集“软件在环、硬件在环、整车在环、封闭道路、公开道路”为一体的自动驾驶全技术测试基地。

同时，临港新片区在《临港新片区智能网联汽车创新引领区发展三年行动方案（2023-2025 年）》中提出分期进行车路云一体化智慧道路建设的方案。车路云协同可以提升传统基础设施的建设质量、运行效率、服务水平和管理水平，解决城市供需平衡面临的一系列突出问题，助力城市高质量发展。同时，在智慧城市场景下，车路协同相关数据可以赋能智慧城市中交通系统各要素的互联互通。临港新片区在车路云全要素发展方面的制度建设，有助于智能网联汽车布局全场景应用体系，赋能自动驾驶技术发展。

3.      交通事故责任承担

《中国（上海）自由贸易试验区临港新片区促进无驾驶人智能网联汽车创新应用实施细则》规定，智能网联汽车在创新应用期间发生交通事故经认定创新应用主体一方负有责任的，由相关主管部门依据《上海市浦东新区促进无驾驶人智能网联汽车创新应用规定》进行处理。《上海市浦东新区促进无驾驶人智能网联汽车创新应用规定》明确无驾驶人智能网联汽车发生交通事故并造成损害，依法应由智能网联汽车一方承担责任的，由该无驾驶人智能网联汽车所属的企业先行赔偿，并可以依法向负有责任的自动驾驶系统开发者、汽车制造者、设备提供者等进行追偿。已经投保机动车交通事故责任强制保险、商业保险的，按照相关规定执行。

由智能网联汽车所属企业先行赔偿后向负有责任的其他主体追偿的责任承担机制实际上是将交通事故责任与产品责任分开两步进行认定的思路。“智能网联汽车所属企业”是第一顺位的责任主体，“系统开发商、汽车制造者、设备提供者等”则是第二顺位的责任主体。

前述责任认定思路与工信部等四部委发布的《关于开展智能网联汽车准入和上路通行试点工作的通知》所附《智能网联汽车准入和上路通行试点实施指南（试行）》明确的责任承担机制基本一致。但前者适用于无驾驶人自动驾驶汽车（即L5级自动驾驶），后者适用于L3、L4级自动驾驶汽车。

一直以来，交通事故责任承担问题是自动驾驶道路测试或示范应用、商业化运营的难点。目前已有一些发达国家颁布相关法规探索自动驾驶交通事故责任承担制度。

2017年7月生效的德国《道路交通法》修订案，允许L3级自动驾驶汽车在德国全境行驶 [19] 。对于自动驾驶车辆交通事故发生时责任分配的问题，德国明确判断依据是基于强制安装在自动驾驶汽车中的“黑匣子”，如果道路交通事故发生在人工驾驶阶段，则由驾驶人承担责任；如果发生在系统运作阶段，或由于系统故障造成事故，则由汽车制造商承担责任 [20] 。

英国于2023年修订《公路法》，规定当汽车处于自动驾驶模式时，保险公司将对事故负责，司机无责 [21] 。

浦东新区及临港新片区针对使人智能网联汽车创新应用时交通事故承担问题的制度探索，是有益的尝试。

4.      高精地图合规应用与众源采集

《临港新片区智能网联汽车创新引领区发展三年行动方案（2023-2025 年）》（以下简称《临港智能汽车三年行动方案》）提出探索以高等级自动驾驶车辆为载体的众源采集技术，统筹协调智能网联与智慧城市多源需求，实现临港新片区“一张图”的突破。至2025 年，建成覆盖车路协同智慧道路建设范围全域的静态地图底座，并结合智慧道路基础设施与智能网联汽车感知数据，动态叠加交通要素，形成临港新片区全量参与者的动静结合，支撑数字孪生、城市治理等业务需求。

自动驾驶高精度地图为自动驾驶导航定位、规划、决策等相关技术提供基础支撑。随着智能网联汽车产业的不断发展，智能网联汽车对地图数据的精度、更新频率、和地图内容都提出了更高的要求，不仅要求在精度上达到厘米级，在更新频率上达到实时更新，亦要求在地图内容上逐步升级至车道级动态与静态实时数据。

众源采集通过利用多种车载传感器（激光雷达、毫米波雷达等）可以实现对高精地图变化要素进行实时更新，确保地图鲜度与精度。但同时，由于众源采集亦会涉及测绘地理信息安全问题，目前众源采集如何在技术标准及法律制度上落地实施仍有待探索。

2024年1月15日工信部等五部委发布的《关于开展智能网联汽车“车路云一体化”应用试点工作的通知》明确提及探索高精度地图安全应用。鼓励开展北斗高精度位置导航服务。开展高精度地图应用、众源采集及更新、高精度位置导航应用等先行先试和应用试点。

2022年，《上海市加快智能网联汽车创新发展实施方案》明确提出支持具备导航电子地图制作测绘资质的企业在政府部门开放的高精度地图应用试点范围内开展高精度地图业务，探索地图众包等新型模式。

在此基础上，《临港智能汽车三年行动方案》提出了前述众源采集技术的创新规定，探索通过众源采集的方式让智能网联汽车从地图使用者转变为地图更新者 ^[22] 。在合法合规利用的前提下，以智能网联车辆为载体进行的众源采集可以持续赋能高精地图更新。

5.      AI大模型赋能自动驾驶技术

《临港智能汽车三年行动方案》在推动智能网联汽车全场景规模应用方面明确基于全场景智能网联车辆结合行业大模型能力，高效决策最优出行路径，匹配最佳出行载具，提升用户出行体验。同时，运用仿真及融合大模型进行临港特色典型场景的真实场景重构，赋能整车及自动驾驶算法企业进行能力评测、算法迭代。

AI大模型通常是基于海量规模数据集运行相关算法完成预训练后的产物。随着ChatGPT的走红，各行各业都在思考和讨论如何借由AI大模型加速行业发展，为企业赋能。汽车行业作为科技创新的主力军之一，同时叠加汽车电动化与智能化两大趋势，AI大模型“上车”成为众多车企的必选项。

《临港智能汽车三年行动方案》提出将AI大模型应用于仿真场景构建，利用仿真场景数据成本低、无需标注、且可构建边缘场景（如极端天气、长尾场景等）等特点，弥补大模型训练数据成本高、数量不足等问题。同时，计算机视觉类大模型、多模态大模型等大模型可助力构建高仿真场景，缩小仿真数据与真实数据之间的差异，提高场景泛化能力，并提高仿真场景的针对性 ^[23] 。

此外，AI大模型亦可以应用于智能座舱场景，针对当前车载语音系统智能化、个性化、情感化、交互性不足等问题，大模型可以赋予车载语音系统以智能和情感，从而使车载语音系统能够处理完整对话并可以保持对前后文的理解，能够记录用户的喜好和习惯；同时，多模态大模型可以助力融合语音、视觉、手势、文字等多种交互方式，满足用户在不同场景下的不同使用习惯，从而赋予用户良好的人车交互体验。

值得注意的是《中国（上海）自由贸易试验区临港新片区促进智能网联汽车发展若干政策》明确鼓励工商注册地、实际经营地和财税户管地在临港新片区内的智能网联汽车相关企业和与之相关的配套服务企业利用AI大模型、区块链、众包采集等新技术、新产品，构建高精度地图基础数据、智能网联数据采集标注、智能网联算法模型训练、智能网联仿真测试、数据与信息安全等公共服务平台集群。