2024年5月1日，《非银行支付机构监督管理条例》（以下简称“《支付条例》”）正式施行。2024年7月9日，《非银行支付机构监督管理条例实施细则》（以下简称“《支付条例实施细则》”）正式施行。

《支付条例》及《支付条例实施细则》（以下合称“支付新规”）强化了对非银行支付机构（以下简称“支付机构”）的监管要求，严格控制其设立与投资准入条件，其中重大变化之一即为确立了支付机构“一参一控”规则，这也对第三方支付行业的投资决策产生了深远影响。 

本文将结合实践，对支付机构“一参一控”规则进行分析、探讨，以期对市场投资主体有所裨益。

01支付机构“一参一控”规则的规范要求

在金融资管领域，监管机关对于同一主体投资同一类型牌照的情形普遍存在限制规定。例如，证券公司股权管理存在“一参一控”的要求，商业银行股权管理存在“两参一控”的要求，该等规定意在防止潜在的利益冲突和风险集中。而《支付条例》出台前，规范层面对同一主体投资同一类型支付机构的数量并无限制。实践中，同一主体投资多个支付牌照的情况亦不鲜见。 

但《支付条例》强化了对支付机构的监管要求，确立了同一业务类型支付机构的“一参一控”原则。该条例第三十六条第2款规定：“同一股东不得直接或者间接持有两个及以上同一业务类型的非银行支付机构10%以上股权或者表决权。同一实际控制人不得控制两个及以上同一业务类型的非银行支付机构，国家另有规定的除外。”

02支付机构“一参一控”规则的适用主体

（1）“同一实际控制人”的认定

“同一实际控制人不得控制两个及以上同一业务类型的非银行支付机构，国家另有规定的除外”的适用主体较为明确，即支付机构的实际控制人。结合《非银行支付机构重大事项报告管理办法》及《公司法》的相关规定来看，前述“实际控制人”即为“通过投资关系、协议或者其他安排，能够实际支配支付机构行为”的主体。 

需要注意的是，实践中，支付机构的第一大投资人不一定是其实际控制人。例如，拉卡拉在其上市相关公告中披露其无实际控制人，原因为拉卡拉的股权结构相对分散，第一大股东直接持有拉卡拉31.38%股份，任何单一股东均无法通过直接持有拉卡拉股份或通过投资关系对拉卡拉形成实际控制，故拉卡拉无实际控制人；又如，2023年中国人民银行公布的公示信息显示，同意支付宝变更为无实际控制人，根据支付宝关联公司的公告，支付宝唯一股东蚂蚁集团的各主要股东彼此独立行使所持有的蚂蚁集团股份表决权且无一致行动关系，各股东未单独或共同在蚂蚁集团股东大会层面形成控制，也不存在任何股东所提名的董事人数超过全体董事半数的情形，故不再存在任何直接或间接股东单一或共同控制蚂蚁集团的情形，蚂蚁集团不再有实际控制人，因此支付宝亦变更为无实际控制人。

（2）“同一股东”的认定

对于“同一股东不得直接或者间接持有两个及以上同一业务类型的非银行支付机构10%以上股权或者表决权”的适用主体，实践中可能存在争议。对此，我们具体分析如下： 

1.从文义理解，鉴于该条款的表述为“同一股东”，故其适用的主体应当为两个及以上同一业务类型支付机构的同一股东，且该同一股东直接或者间接持有前述支付机构的股权或者表决权均达到10%以上。又鉴于《支付条例》及相关监管规定并未对支付机构“股东”作出特别定义，故此处的“股东”应按照《公司法》之规定确定，即直接持有公司股权、享有股东权利及承担股东义务的主体。

据此，《支付条例》第三十六条第2款所述的“同一股东”，应为直接持有两家及以上同一类型支付机构股权的主体，包括：（1）直接持有前述支付机构股权达到10%以上的同一主体；（2）直接持有前述支付机构股权虽不足10%，但直接及间接合计持有前述支付机构的股权或者表决权均达到10%以上的同一主体。 

2.从条文逻辑来看，如将该条款项下的“同一股东”扩张理解为“同一主体”，使得该条款第1句的适用范围扩大至“间接持有两家及以上同一类型支付机构10%以上股权或者表决权的同一主体”，将导致该款的前后两句明显冲突，不能成立。“间接持有两家及以上同一类型支付机构10%以上股权或者表决权的主体”范围极广，甚至会覆盖“实际控制人”的定义。从前所述，实际控制人亦可能仅间接持有相应支付机构股权，但应当能够实际支配支付机构行为，而非仅仅间接持有10%以上股权或表决权。因此，如对“同一股东”进行扩张理解，将导致该款对“同一实际控制人”的规制丧失意义，显然不符合立法逻辑。

3.从监管逻辑来看，《支付条例》及《支付条例实施细则》重点对支付机构的三类投资人进行了规制，即支付机构的主要股东、控股股东、实际控制人。其中的“主要股东”，是指出资额（股份）占支付机构资本（股本）总额10%以上的股东，以及持有出资额（股份）比例虽然不足10%但对支付机构经营管理有重大影响的股东。从该定义来看，“主要股东”并不包括支付机构的间接持股主体，这也与“实际控制人”的定义形成了区分。

此外，原《非金融机构支付服务管理办法》及其实施细则重点对支付机构的两类投资人进行规制，即拥有申请人实际控制权的出资人和持有申请人10%以上股权的出资人。按照《非金融机构支付服务管理办法实施细则》之规定，“持有申请人10%以上股权的出资人”，系指直接持有申请人的股权超过10%的出资人，和直接持有申请人股权且与其间接持有的申请人股权累计超过10%的出资人，前述定义显然亦不包括仅通过间接方式持股的主体。

可见，监管机关对除实际控制人之外的重要股东的监管逻辑是一脉相承的。结合前述股权比例的要求，我们倾向于理解，《支付条例》第三十六条第2款的“同一股东”，应当属于“主要股东”的范畴，但对其直接及间接持有的股权/表决权比例作了进一步明确。

综上，我们认为，“同一股东不得直接或者间接持有两个及以上同一业务类型的非银行支付机构10%以上股权或者表决权”的“同一股东”，应当为该等支付机构的直接持股主体。

03同一业务类型支付机构的定义

根据《支付条例》第十五条之规定，非银行支付业务根据能否接收付款人预付资金，分为储值账户运营和支付交易处理两种类型。

又根据《支付条例实施细则》第五十五条之规定，《支付条例》所称储值账户运营分为储值账户运营Ⅰ类和储值账户运营Ⅱ类；支付交易处理分为支付交易处理Ⅰ类和支付交易处理Ⅱ类：

（一）原《非金融机构支付服务管理办法》规定的互联网支付，或者同时开展原《非金融机构支付服务管理办法》规定的互联网支付和移动电话支付（固定电话支付、数字电视支付）的，归入储值账户运营Ⅰ类。支付业务许可证登记的业务类型对应调整为储值账户运营Ⅰ类。

（二）原《非金融机构支付服务管理办法》规定的预付卡发行与受理、预付卡受理归入储值账户运营Ⅱ类，经营地域范围不变。支付业务许可证登记的业务类型对应调整为储值账户运营Ⅱ类（经营地域范围）、储值账户运营Ⅱ类（仅限于线上实名支付账户充值）、储值账户运营Ⅱ类（仅限于经营地域范围预付卡受理）。

（三）原《非金融机构支付服务管理办法》规定的银行卡收单归入支付交易处理Ⅰ类，经营地域范围不变。支付业务许可证登记的业务类型对应调整为支付交易处理Ⅰ类（经营地域范围）。

（四）仅开展原《非金融机构支付服务管理办法》规定的移动电话支付、固定电话支付、数字电视支付，不开展互联网支付的，归入支付交易处理Ⅱ类。支付业务许可证登记的业务类型对应调整为支付交易处理Ⅱ类。

据此，储值账户运营和支付交易处理两种类型项下又细分为四种业务类型。我们注意到，《支付条例实施细则》第八条在确定支付机构注册资本最低限额时，亦是按细分的四种业务类型等标准来加总计算。

基于上述规定，我们理解，《支付条例》第三十六条第2款所称的“同一业务类型”，应是指储值账户运营Ⅰ类、储值账户运营Ⅱ类、支付交易处理Ⅰ类及支付交易处理Ⅱ类中的任一类型。

04结语

结合上述分析，本文认为，《支付条例》第三十六条第2款规制的是如下禁止情形： 

（1）两个及以上同一业务类型的支付机构拥有同一股东，且该同一股东直接持有前述支付机构10%以上的股权或者表决权，或直接持有前述支付机构股权虽不足10%，但直接及间接合计持有前述支付机构的股权或者表决权均达到了10%以上。

（2）同一主体同时成为两个及以上同一业务类型的支付机构的实际控制人。

亦即，同一投资人直接持有10%以上股权和直接及间接合计持有10%以上股权（表决权）的支付机构数量，同一业务类型的应当仅限1家；同一投资人控制的同一业务类型支付机构的数量应当仅限1家。该等业务类型系指储值账户运营Ⅰ类、储值账户运营Ⅱ类、支付交易处理Ⅰ类及支付交易处理Ⅱ类中的任一类型。

支付新规发布后，众多持有多张同一业务类型支付牌照的主体已着手进行了牌照整合或出售。我们建议，投资人在收购非银行支付机构股权时，需审慎关注以上禁止性要求，并可视具体情况与监管机关进行预沟通，以避免相应的投资风险。