律师在参与 信访矛盾化解中 必须有所担当

日期：2012-05-07     作者：邵曙范

当前，我国既处于发展的重要战略机遇期，也处于社会矛盾凸显期，如何应对转型给社会稳定带来的种种压力与挑战，这不仅考验着政府相关部门化解矛盾的智慧，也促进着信访案件处理方式方法的不断探索。在这一大背景下，律师以“第三方”的身份参与信访工作尤其是涉法信访案件的处理，在近年越来越受到政府重视和社会公众的关注。事实上，律师参与涉法信访案件的处理拥有更加丰富的内涵，其在履行社会责任的同时，也为信访制度带来了划时代的创新。

       一、传统信访制度的优势与不足

信访制度建立了一个政府与群众直接沟通的宝贵渠道，这对于普通群众的民意上达以及政府了解基层的情况、政策执行效果、需要改进的方向等具有十分积极的意义。一方面，在中国各项行政、司法制度逐步完善、健全的进程中，信访可以成为在普通程序之外的一个特殊的补充程序；另一方面，信访制度可以促使当地政府纠正其所管辖的各部门在行政、执法过程中产生的各种错误，构成了一个民意监督的长效机制。更为重要的是，信访制度可以让大量社会矛盾化解在基层，成为社会稳定的“缓冲器”和“防火墙”。

毋庸讳言，目前的信访制度也存在着不可忽视的缺陷与不足，长久以来围绕这一制度所产生的争议从未停歇。综合起来有如下几点：

其一、信访部门是群众来信来访的接待部门，具有接收群众的诉求、意见和建议，并向有关部门传递以及协调的职能，而非具体问题的解决单位。因此，信访制度要真正获得实效，依赖的是各个政府职能部门对信访所反映的问题的关注与解决。长久以来信访制度承担了群众的太多期待，有些人反而忽视了法治社会的根本元素和必要前提———依法治国、依法行政。

其二、信访机制已经越来越难以应付目前凸显的大量社会矛盾，除了传统上的劳资纠纷、征地、拆迁纠纷外，许多“高端”的新型社会矛盾不断涌现，如证券、股票等群体纠纷以及影响深远的环境污染事件等。信访案件的处理光靠简单地以“晓之以理、动之以情”的调解方式，难以从根本上解决深层次的问题，这需要多个部门以及各种专业人士的共同参与方能达到预期效果。这在某种程度上导致了不少信访案件得不到妥善、及时处理，造成了矛盾的淤积和激化。

其三、有些信访群众与政府相关部门由不信任所引发的对立情绪的发酵往往使得信访干部的工作难以进行下去，加之某些信访群众法制观念的淡薄，也使得信访的过程往往成了简单的情绪宣泄，不仅于实际问题的处理毫无帮助，甚至因过激行为而触犯法律。而一些信访案件的处理方式、方法失当也容易引发新问题和新矛盾，这些因素都限制和影响了信访案件处理的效果。

二、律师助力信访制度的创新与突破

正因为传统的信访机制有着这样那样的不足，要成功应对当前愈加复杂的社会矛盾，亟需信访处理思维的转变和不断的制度建设创新，这为律师参与信访案件处理提供了一个良好的契机。

1999年，上海市委、市府信访办成立了律师团。律师以自己的职业特长、知识和经验，理清疑难信访矛盾中错综复杂的法律关系，从法律角度进行梳理分析，为市领导把握处理矛盾的法律界限，制定化解方案，提供了大量有价值的法律意见，起到了不可替代，甚至不可或缺的重要作用，并在相关部门的化解工作实践中取得了较好的效果。

第一，律师既不是信访群众，也不是信访干部，更不是代表某个利益群众，具有超越各种利益群体的中立特征，不偏不倚中立于各方之间，从而使律师在化解矛盾过程中具有相对独立性。

律师所具有的这种中立的第三方色彩较能被信访群众接受和信任，从而便于律师开展工作。有些信访群众在信访过程中往往对政府有关部门抱有不信任的情绪，采取不合作的态度，导致信访干部苦口婆心地解释和调解往往事倍功半。律师所持有的第三方中立角色为信访群众和有关政府部门提供了一个解决矛盾、化解矛盾的平台，此种身份也决定了律师在信访案件的处理过程中可以发挥其出色的沟通者和协调者的作用。

特别是当信访群众因为对政府相关部门存有不信任，使得案件的处理难以进行下去时，这就需要一个第三方的平台进行协助。先选择律师事务所作为信访案件协调与处理的基地，有效地缓和了信访群众与政府的对立，在赢得了他们的信任与合作的同时，避免了事态的进一步扩大；再由律师在各个政府部门间进行协调和联络，保证了案件处理的井然有序，并通过大量细致的工作让案件的重点和难点得以逐个化解，为最终妥善处理疑难信访案件打下了坚实的基础。

第二，律师拥有法律专业知识和丰富的法律实务经验，并且严格依照法律办事的原则，这使得信访案件的处理更加专业化、规范化和法制化。

在如今各种新型矛盾涌现的情况下，信访处理中专业知识的不足严重阻碍了某些信访案件的化解，即使找到了问题的症结，也难以对症下药，导致不少信访矛盾成为了久拖不决的积案，当事人无可适从，只能寄希望于长年上访，成了信访专业户。有了律师的专业意见和丰富经验供其参考，指点迷津，就能避免不该发生的严重后果。

对于不同于传统的信访矛盾，倘若没有长年的办案经验和专业的法律知识，律师要处理这类案件比较困难，甚至无从着手，而极为繁琐复杂的处理过程也是对参与信访的律师耐心和诚意的严峻考验。扎实的法律功底和办案经验是律师从事此类信访案件的一大优势，这也是与传统意义上的“老娘舅”最大的不同之处。

第三，律师参与信访案件的处理有助于引导信访群众依照法律解决问题。通过律师耐心解答疑问、宣传法律，为其争取应享有的权益，同时能够改变部分信访者因为不懂法而畏法、拒法的情绪，有效起到预防潜在矛盾的产生、维护社会稳定和谐、建设法治社会的良好社会效果。

        应当承认，部分信访案件本身通过正常的法律途径完全可以解决，信访并非其不得已的最后救济手段，但由于信访人对法律知识的缺乏、法治意识的淡薄，造成了对政府相关部门以及法律的不了解和不信任，在他们眼里，信访成了管用的唯一救济手段。因此，律师通过对信访人切实的疏导和宣传能够减轻信访部门许多工作压力，减少不必要的资源浪费，更能够避免潜在的严重后果的产生。

第四，律师在信访处理中可以起到依法建议、依法监督的作用。许多信访案件之所以久拖不决、愈演愈烈，究其原因往往是多方面的，诸如立法滞后、政策缺位、司法失信、处理不当、办事不力等，当然也有当事人缺乏法律意识、法治观念不强等综合因素。律师参与处理则能为有关部门处理信访案件的整个程序的依法、公正、公平进行把关，在法律框架内向有关部门提供建议，并监督处理过程是否合法、规范。同时，律师针对信访中发现的相关问题，通过相关渠道向相关行政机关和立法机关建言献策，从法律和政策层面预防和化解信访中反映出来的普遍性、倾向性问题。

三、律师肩负着维权和维稳的双重使命

根据多年的工作经验，笔者总结了一套行之有效的办理信访案件的方法，概括起来就是：充分发挥职业律师的特性，以维护信访人的合法权益为抓手，以事务所为化解矛盾的平台，以律师的尽职调查、法律分析、法律帮助、法制宣传为着眼点，以法律援助为方式，达到化解矛盾，息诉罢访，保障信访人合法权益，维护社会稳定之目的。其中，保障信访人的合法权益、维护社会稳定是我们工作的重中之重。让律师参与到信访案件处理中来，归根到底正是为了保障信访群众的合法权益，只有群众的合法权益获得了充分保障，才能根本上化解信访矛盾，真正达到社会稳定的政治目的。

近年来，因为上访群众与相关政府机构的对立情绪发酵造成的拦截公务车辆，堵塞铁路、公路交通，甚至冲击接待场所、围堵党政机关等重大群体性事件时见报端，造成了十分恶劣的社会影响，严重干扰着和谐稳定的社会秩序。因此，有人认为维稳是以牺牲维权为代价的，因为维稳强调社会公共利益，而维权强调个体利益，两者虽然有交叉但也存在矛盾。笔者并不同意这个观点，它片面地将维稳定义为维护社会秩序的绝对稳定，而将维权定义为维护个人的私利。事实上，所谓社会的稳定既包括社会秩序的稳定，也包括社会成员彼此关系的稳定和谐，社会稳定要实现的是法律能够得到切实遵守、民众的生活能够得到妥善保证的良性状态。因此，社会稳定并非一个静态的表象，而是一个动态的过程，它是由一个个社会成员的“稳定”而构成的。和谐社会的建设依赖于社会稳定的大环境，而维持稳定必定要以维护权益为基础，两者互相依托、密不可分。在一个复杂的社会中，必然存在某些合法权益受到侵害的现象，如何对待这些权益受到侵害的社会成员，直接决定了社会矛盾是越积越深、一发而不可收拾，还是尽快化解让社会秩序重回和谐稳定。律师参与化解信访矛盾正是因为律师可以通过法律的手段来维护信访群众的权益，而社会个体的权益得到法律的保护必然带动着社会全体树立起遵纪守法、互谅互让的风气，从而在更加长远的过程中预防社会矛盾的产生。如此这般，触犯法律、侵害权益的现象少了，那么社会的和谐稳定也就自然水到渠成了。

让律师作为客观公正的“第三方”身份出现，把原本就是应该依法解决的社会矛盾从政治层面剥离出来，重新回归到法治的轨道，是符合依法行政要求的，这也是创新了律师参与涉法信访的新机制。推进信访工作的法制化，运用法律手段解决涉法信访问题，应当是解决涉法信访问题的发展方向。在这一进程中，律师正肩负着维权和维稳的双重使命，必当大有作为。●

（作者单位：上海震旦律师事务所）